Dolarización: lo que está en juego

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Dolarización: lo que está en juego
El implícito acuerdo social masivo que aceptó el uso del dólar como "moneda nacional" no fue más que el reconocimiento indirecto de nuestra sociedad de su fracaso para construir una institucionalidad sólida, que pudiera administrar una política monetaria y cambiaria autónoma.
10 de Junio del 2014
María Laura Patiño

Los ordenamientos jurídicos no sólo están conformados por reglas escritas y explícitas –contenidas en Constituciones, leyes y otros textos secundarios– sino también por costumbres, usos y prácticas habituales aceptados generalizadamente –como el caso de las costumbres comerciales.  Por ejemplo en el Ecuador, al igual que en muchas otras legislaciones, el Código de Comercio reconoce la costumbre comercial como parte de la normativa jurídica formal. 

Estas prácticas pueden tener más fuerza que las leyes explícitas, especialmente cuando éstas no son más que producto de algún oscuro acuerdo político, interés económico particular o incluso, meras herramientas para cumplir los caprichos y necesidades temporales de gobernantes autoritarios.  Friedrich Hayek, el padre de la Escuela Austríaca de Economía y quien consideraba al Estado de Derecho como la infraestructura básica sobre la cual se debe construir una política económica eficiente, hacía una clara distinción entre lo que denominaba como "reglas de la ley" y "reglas del hombre" para diferenciar justamente estos casos donde una norma jurídica formal no era producto de este tipo de reconocimiento general por parte de la sociedad, sino más bien mero instrumento para fines particulares.

Leyes formales sin esta legitimidad social difícilmente pueden construir institucionalidad o terminan siendo fácilmente pisoteadas y hasta despreciadas por la sociedad en su conjunto.  La Constitución del 2008 recoge en su Art. 98 el "derecho a la resistencia" que sustentaría no sólo la oposición a un acto gubernamental sino también la oposición a la aplicación de una "ley" sin este tipo de “soberanía popular”, lo que podríamos calificar como una “ley ilegítima”. 

Este implícito acuerdo social y masivo, que aceptó el dólar como moneda, significó el reconocimiento, como sociedad, del fracaso por construir una institucionalidad sólida.

Este tipo de leyes no explícitas pueden  terminar siendo mucho más estables y legítimas que normas jurídicas formales.   La dolarización se convirtió en una de estas "leyes", donde su fuerza, estabilidad y vitalidad radica fundamentalmente en una generalizada y profunda aceptación social.  Hay que tener presente que entre 1998 y 2008, fecha en que se reformó la Constitución, ésta mantenía al sucre como la moneda nacional de circulación general, aunque en el intercambio comercial y financiero el dólar ha sido y es la única moneda reconocida en el Ecuador desde el año de 2001, fecha en que el Banco Central canjeó los viejos sucres por los dólares que mantenía en sus reservas.

Todos tenemos claro porqué se dolarizó: el país había quebrado como consecuencia de la crisis bancaria y de la segunda moratoria de su deuda externa declarada a finales de 1999.  Sin embargo, conviene revisar por qué la dolarización pudo adquirir la fuerza y legitimidad para esta generalizada aceptación social, pese a que la misma Constitución se oponía a ella.

Este implícito acuerdo social masivo que aceptó el uso del dólar como moneda "nacional" no fue más que el reconocimiento indirecto de nuestra sociedad de su fracaso para construir una institucionalidad sólida que pudiera administrar una política monetaria –definiciones relacionadas con la emisión del dinero y su rol en la economía– y una política cambiaria –condiciones para convertibilidad de la moneda nacional frente a otras monedas– autónomas y técnicas, que aseguraran tanto la estabilidad macroeconómica, como la de la misma moneda. 

La facilidad con que se había abusado del Banco Central hasta esa fecha convenció a todos de que había que poner fuera del alcance de nuestros actores económicos, políticos y sociales esa herramienta.  En más de una ocasión se demostró que intereses económicos particulares o intereses políticos dominantes –a los cuales no necesariamente les preocupaba sostener  la estabilidad de la moneda y brindar certezas a los emprendedores nacionales– se impusieron sobre el bienestar general. Baste mencionar la imposición legal que se aplicó al Banco Central en 1999 para adquirir los Bonos AGD al margen de su política monetaria autónoma, incluso constitucionalmente; los créditos del Banco Central en los años 80 al gobierno para viabilizar el exorbitante gasto público –entre ellos, la denominada sucretización– que terminaron por quebrar a esa institución y al país; o los múltiples casos de devaluación que habían afectado el tipo de cambio para beneficiar a sectores exportadores o importadores, según el interés dominante en su momento. 

Estos vaivenes e interferencias impuestos a toda la sociedad por los intereses económicos dominantes o políticos abusivos afectaban a la mayoría y desincentivaban al emprendedor, manteniendo una ola de escepticismo y permanente desconfianza que corroe el tejido social e impulsan procesos de insatisfacción social que fácilmente se transforman en violencia.  Este tipo de escepticismo respecto de leyes e institucionalidad lo estamos viendo estos días incluso en los países desarrollados con movimientos como el 1%, los Indignados y Occupy Wall Street.  Si las instituciones no sirven, el contrato social falla y quienes lo han aceptado cómo válido terminan por rebelarse contra éste.  Y las negativas consecuencias para la sociedad son inevitables.

Dado el alto grado de aceptación y popularidad general,  es evidente que la sociedad ha reconocido masivamente los beneficios de la dolarización como una institución pragmática y sólida para restringir este tipo de abusos.  Fue la respuesta para una sociedad que necesitaba contar con certidumbres monetarias y cambiarias para que las actividades económicas legítimas fueran premiadas con un rédito acorde a sus esfuerzos lícitos individuales y no castigadas en beneficio de intereses particulares o políticos.  Impidió que un Estado demagógico y que gastaba más de lo que tenía socializara su irresponsabilidad a la sociedad en su conjunto a través de la inflación de los precios,  altas tasas de interés y permanentes devaluaciones. La dolarización hizo su magia.

En estos días en que todos nos preguntamos si todavía tenemos Constitución, leyes e instituciones  que rijan la conducta de los gobernantes y restrinjan los abusos, lo poco que todavía queda de credibilidad se basa en una fe ciega de que, gracias a la "institución" dolarización, todos estamos protegidos. 

Las autoridades debieran transparentar sus actuaciones, con el objeto de mantener la credibilidad social en la dolarización.

La discusión actual en relación con el dinero electrónico y luego respecto al uso del oro de las reservas del Banco Central como respaldo para un préstamo para el Estado es de fundamental trascendencia en un país que tuvo que sacrificar su soberanía monetaria, para asegurarse de que no se repitieran las escenas de inestabilidad e incertidumbre, productos de los abusos de la política monetaria y cambiaria del pasado.  

La preocupación no debiera girar en torno a si la ley actual o las leyes por venir (el Código Monetario Financiero) permiten al gobierno la emisión del dinero electrónico o el uso de las reservas del Banco Central como respaldo de los préstamos que necesita el gobierno para financiar su déficit fiscal.  Las autoridades debieran transparentar y justificar plenamente sus actuaciones con el objeto de mantener esta credibilidad en la dolarización.  Aunque no se debe perder de vista también que la misma discusión sobre estos temas puede ser una buena cortina de humo que esté solapando los reales problemas económicos del país, vinculados con un gasto fiscal sin límites ni controles y un déficit fiscal con serias dificultades para financiarlo, por la desconfianza que Ecuador genera en los potenciales acreedores, los cuales podrían haber puesto en serio riesgo la sostenibilidad de la misma dolarización.

Los gobernantes debieran comprender que lo que está en riesgo este momento no es un mero sistema monetario o la credibilidad de un gobierno.  Lo que se juega es la confianza y  credibilidad de toda la sociedad en la estabilidad de la única institución que ha funcionado bien para otorgar estabilidad en materia económica y que ha sostenido un proceso de crecimiento económico sostenido durante casi 15 años.  Sobre todo porque no se ve cómo la debilidad de las instituciones actuales pueda ofrecer una alternativa a la confianza que la sociedad puso en la dolarización hace cerca de 15 años como mecanismo para aislar a la política monetaria de intereses políticos y particulares, temporales y demagógicos.  Las consecuencias económicas, políticas y sociales de violar la confianza de una sociedad asentada en la dolarización son de difícil pronóstico, precisamente porque estas certezas atraviesan todo el tejido social y crearían un escenario de desestabilización de todo tipo que no podría ser controlado por nadie. 

*Abogada y catedrática de Mercados Financieros, exfuncionaria del Banco Central del Ecuador y del Banco Mundial