La encrucijada económica de la universidad ecuatoriana

La encrucijada económica de la universidad ecuatoriana
Cuatro universidades, que juntas en ese momento llegaban a tener 1.238 estudiantes, recibieron un trato privilegiado política y económicamente; mientras que 28 universidades y escuelas politécnicas públicas que acogían a más de 250 mil estudiantes percibieron niveles de ingreso en términos relativos.
18 de Septiembre del 2017
*Andrés Quishpe y Gustavo Reyes

Una de las principales preocupaciones en torno a la Proforma del Presupuesto General del Estado (PGE) 2017 fue la reducción de las rentas a las Instituciones de Educación Superior (IES). Esto se evidencia al comparar la asignación presupuestaria del año 2016 con la del año 2017, en lo que respecta al tratamiento del Fondo Permanente de Desarrollo Universitario y Politécnico (Fopedeupo). En efecto, este fondo, establecido a partir de su Ley de creación, en mayo de 1996, es una de las pocas preasignaciones que se logró salvar de la época del correísmo; se alimenta del 11% del Impuesto a la Renta (ratificado en la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria), 10% del Impuesto al Valor Agregado (IVA); y, 0.5% del IVA para la Universidad Agraria (Ley 158 en vigencia). Adicional a este fondo, las IES tienen otros ingresos provenientes de la compensación por gratuidad, compensaciones por donaciones de renta y las establecidas en el Plan Anual de Inversiones (PAI).

Con excepción del Plan Anual de Inversión (PAI), a continuación se detalla el cuadro de asignación global del Fopedeupo, años 2016 y 2017, en el que se muestra que para el presente año se tendría previsto una disminución de USD 70, 53 millones, lo cual que afecta en una u otra medida a todas las universidades y escuelas politécnicas beneficiarias y que días atrás desarrollaron reuniones con la Secretaria de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación y el Ministerios de Economía y Finanzas en miras de buscar soluciones a esta problemática.

En forma detallada, en el siguiente cuadro se presenta la asignación del Fopedeupo y el perjuicio para el presente año, para cada una de estas instituciones:

Resulta paradójico que —según quienes han elaborado la Proforma Presupuestaria 2017, y de conformidad a la Comisión de Régimen Económico y Tributario de la Asamblea Nacional, cuyo informe final sobre dicha Proforma, fuera aprobado por 75 votos de los legisladores de Alianza PAIS— mientras los ingresos proyectados por la recaudación de tributos aumentarían en el año 2017, al pasar de USD 8.999 (Recaudado Ene-Dic 2016) a USD 10.213 (proyectado Ene-Dic. 2017), los ingresos para las universidades, que provienen precisamente de porcentajes de asignación de estos tributos, disminuyan.

Ahora bien, el problema al parecer, no tendría que ver con una disminución neta de los presupuestos asignados a las IES, pues si se considera el Plan Anual de Inversiones, habría un aumento de la asignación presupuestaria, al pasar de USD 1.120 millones, que es el presupuesto devengado (utilizado por las IES) en el año 2016 a USD 1.307 millones, que es el presupuesto proformado (asignado para las IES) en el año 2017. Sin embargo, en el informe del PGE 2017 elaborado por la Comisión de Régimen Tributario de la Asamblea Nacional, se reconoce un recorte en la asignación presupuestaria a 12 universidades.

En un tuit del 28 de agosto, Augusto Espinosa —Asambleísta y Presidente de la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología de la Asamblea Nacional— señalo que: “#Proforma2017 registra una reducción para las U en lo codificado 2016”(...)

En el tuit, Espinosa, hace referencia al cuadro comparativo que se proyectó en uno de los talleres de trabajo realizado por la Comisión de Educación, realizado el 23 de agosto del 2017. En este se analizaron los recursos económicos que se destinarían a cada Institución de Educación Superior, obteniendo el siguiente resultado: 25 de 28 universidades públicas sufrieron un recorte presupuestario para cerrar el 2017.

El problema está justamente en que las inversiones del gobierno central privilegian a las universidades recién creadas como Yachay, Universidad Nacional de la Educación (UNAE), Ikiam y la Universidad de las Artes, las cuales no solamente han recibido críticas relacionadas con el cumplimiento de sus objetivos iniciales, sino que además no reciben el peso del aumento de cupos, tan promocionado por el actual gobierno, como política para compensar la década que dejó fuera del acceso a educación superior a más de medio millón de bachilleres. Solo para estas tres últimas instituciones se prevé un aumento presupuestario de USD 61,53 millones, entre lo devengado en el año 2016, con lo preformado para el año 2017.

Esto muestra las prioridades del correismo en cuanto a educación superior. La actual proforma es en buena parte herencia del anterior régimen, lo cual conduce a demandar al gobierno del presidente Lenin Moreno la revisión de esta política para la proforma 2018. La democratización en el acceso a a la universidad, que fuera restringido a miles de jóvenes, no solo requiere del aumento de la compensación por gratuidad —que en efecto se otorgó en USD 32 millones— sino también en la creación de mayor infraestructura. Uno de los problemas fundamentales en este sentido es la capacidad física con la que cuentan las universidades tradicionales y que reciben este peso. Con bienes inmuebles que desde la década de los sesenta y setenta del siglo pasado han variado muy poco,  a las universidades que decidieron aportar en nueva infraestructura se les recorta grandes rubros, como el caso de la Universidad de Cuenca, a la cual se le redujo 11 millones de dólares para el 2017.

Acta de Compromisos

La Secretaria de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación y el Ministerio de Economía y Finanzas desarrollaron una jornada de trabajo denominada “Situación Financiera de las Universidades y Escuelas Politécnicas Públicas del País" llegando a firmar un acta de compromiso que en lo esencial señala:

"Para dar respuesta a las preocupaciones generadas por la disminución de la recaudación tributaria proyectada para en el año 2017 y que afectó al Fopedeupo según lo establece la Ley, y ratificando la convicción de fortalecer el Sistema de Educación Superior y la educación superior pública, la Secretaria de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación, el Ministerio de Economía y Finanzas convocaron a una jornada de trabajo con las universidades y escuelas politécnicas públicas del país.

"Durante esta jornada, realizada en Quito a los 7 días del mes de septiembre de 2017, se analizó el estado financiero actual de las universidades y escuelas politécnicas públicas y se identificó con base del esfuerzo fiscal, en el marco del Presupuesto General del Estado, y en búsqueda de garantizar la operación administrativa, el pago de docentes y el cumplimiento de compromisos adquiridos de estas instituciones durante el 2017, se acuerda lo siguiente:

  1. Generar talleres para el análisis del presupuesto de las instituciones entre la Senescyt, Ministerio de Economía y Finanzas y universidades y escuelas Politécnicas, a partir del lunes 11 de septiembre del 2017.
  2. Establecer los mecanismos concretos para garantizar la gestión académica y operación de las universidades y escuelas politécnicas públicas, así como los mecanismos de regulación que permita ponerlos en funcionamiento.
  3. Gestionar de forma oportuna, flexible y ágil la aprobación de modificaciones y programaciones presupuestarías, certificaciones y transferencia de recursos financieros.
  4. Devolución progresiva de impuesto al valor agregado y la reliquidación del Fopedeupo, en función de la necesidad real del gasto operacional de cada universidad o escuela politécnica pública.
  5. Utilización de cuentas de acumulación de saldos de autogestión, asistencia técnica y donaciones en el Banco Central del Ecuador.
  6. Conformación de una mesa de seguimiento de avance y cumplimiento de los acuerdos alcanzados.

La suscripción de este documento es un reconocimiento a varios problemas que meses atrás fueron denunciados. Los seis puntos acordados, más que propuestas globales y a largo plazo, son mecanismos para enfrentar fundamentalmente el pago de remuneraciones de los docentes en los cuatro meses que restan del 2017, mediante fondos que el Estado debió haber entregado hace varios años, por ejemplo la devolución del IVA que algunas instituciones no han recibido desde el 2012.

Pero los problemas van más allá de lo coyuntural, son estructurales. La universidad necesita recuperar su autonomía financiera y de gestión, para poder desarrollarse de manera más eficiente. Es necesario definir políticas que vinculen lo económico con la calidad, gratuidad y equidad, presupuesto acorde al crecimiento de la población estudiantil, necesidades académicas, de investigación, vinculación, capacitación, bienestar estudiantil, etc.

Distribución presupuestaria nuevo o viejo problema

Todo lo que se hacía en educación en el anterior régimen se le denominaba “revolución educativa”, tanto desde el discurso oficial como desde la propaganda correista. Pero ¿realmente vivimos durante 10 años grandes cambios en educación o fueron tibias mejoras en un mar de necesidades encubiertas por el aguacero de la publicidad?

Algunos datos expresan a dónde se dirigió la inversión en los últimos años del correísmo y cuál fue su fin. En el presupuesto total ejecutado en educación superior 2011, 2012, 2013, existe un aumento relativo de la inversión en educación superior que se dirigió principalmente a los órganos rectores del sistema y a las nuevas universidades.

El incremento de presupuesto para el 2012 a los organismos de control, no fue casual, desde ese año en adelante se comenzó a determinar la intervención de universidades establecida en la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES), que fue aprobada en el 2010 mediante maniobras legislativas. La ejecución de esta política requería contar con instituciones de gobierno relativamente fuertes, capaces de hacer lo encomendado. El CES y CEAACES pasaron de tener un presupuesto de USD 623.377 dólares en el 2011 a USD 7'501.691 en el 2012 y USD 13'092.062,11 para el 2013.

El Correismo jamás consideró a la educación superior en su verdadera dimensión. La visión tecnocrática que guió la política educativa supuso que controlando o formando “élites” se solucionarían las dificultades; apostó por un grupo de universidades que bautizó como “emblemáticas” (Yachay, UNAE, IKIAM, y de las Artes), mientras al resto de universidades las llamó mediocres para justificar así su intervención, a otras recortó sus presupuestos y en algunos casos utilizó el chantaje o impuso autoridades.

El despilfarro y la improvisación fue otro de los camino para dar paso a la formación de nuevas élites en la educación superior. Bajo el argumento: ¡Hacia una economía social del conocimiento! USD 1.164 millones se destinaron como presupuesto inicial para el período 2013-2017 para las nuevas universidades. Yachay Tech (439 millones), UNAE (Universidad Nacional de Educación, 439 millones), Universidad de las Artes (232 millones), e IKIAM (Universidad Regional Amazónica, 271 millones).


Fuente: Secretaria Nacional de Planificación y desarrollo (2015). 8 años Revolución Ciudadana, página 38.

Cuatro universidades, que juntas en ese momento llegaban a tener 1.238 estudiantes, recibieron un trato privilegiado política y económicamente; mientras que 28 universidades y escuelas politécnicas públicas que acogían a más de 250 mil estudiantes percibieron niveles de ingreso en términos relativos.

La elitización de la educación superior se extiende también mediante la política de ingreso a la universidad, que por primera vez se aplicó a partir del 2011, a través del Sistema Nacional de Nivelación y Admisión (SNAA). Sin reconocer que la educación básica y media tiene serias falencias que perpetúan las desigualdades, se estableció un sistema de ingreso rígido y excluyente que en nada ayudaba a superar las dificultades del bachillerato. Al contrario, obligó a una homogenización de bachilleratos, atropellando la heterogeneidad y capacidad de la juventud.

Este sistema de ingreso a la universidad tiene sus resultados: 563 mil bachilleres en edad de cursar tercer nivel no están estudiando (ENEMDU- INEC a diciembre de cada año). Según datos del Sistema Integrado de Conocimiento y Estadística Social, la tasa bruta de matrícula de las personas entre 18 y 24 años bajó al 30,4% en el 2016. Esta tasa venía creciendo entre 2007 a 2011 (35,4% a 42,2%), pero luego de la introducción del examen de ingreso en 2011, muestra una tendencia decreciente: en 2012 fue de 39,6%, en 2013 de 34,9%, en 2014 de 29,7%, en 2015 de 29,9% y 2016 del 30,4%.

Si comparamos las asignaciones establecidas por el Ministerio de Finanzas en el 2016 con el número de estudiantes de cada universidad, la situación es particular: dividiendo el presupuesto de 2016 para la cantidad de estudiantes, se evidencia que el gobierno entregó a la Universidad Central el equivalente a USD 4.097 por cada alumno, a la Universidad de Guayaquil USD 2.574 por estudiante, mientras que para los estudiantes de Yachay se entregaron USD 13.705 dólares por estudiante. Un estudiante de Yachay recibió tres veces más que uno centralino y cinco veces más que un estudiante de la Universidad de Guayaquil.

Esa fue la tónica del correismo: despilfarrar recursos económicos e improvisar en educación. La política de privilegio, imposición y mecanismos de evaluación, acreditación de carreras y universidades que satanizaron y etiquetaron a la Universidad, a nombre de la calidad educativa, en el fondo apuntaló a restar recursos económicos que hoy ponen en grave riesgo el funcionamiento de la Universidad ecuatoriana.

El actual régimen tiene un desafío por resolver: ¿Qué es más importante, seguir privilegiando a un grupo de cuatro universidades o democratizar el acceso a la educación superior, con un presupuesto equitativo, acorde a las necesidades de cada institución?

¿Qué alternativas existen para enfrentar esta realidad?

La proforma presupuestaria de los cuatro meses que faltan para culminar el 2017, es sin duda un espejo de la crisis que vive el país. Lo único que está claro es que el Ecuador terminará más endeudado que antes y, al igual que en períodos pasados, continuaremos pagando una deuda externa interminable.

El valor que se destina al servicio de la deuda es de USD 10.724,31 millones, superior a todos los presupuestos destinados para las áreas sociales, los cuales suman USD 9.076,84 millones en su conjunto.

Las dificultades que podría causar el recorte del presupuesto a las universidades aún no está dicho del todo. Esta por verse el desarrollo de los cursos de nivelación (propedéuticos) para el mes de octubre, proyectos de investigación y vinculación que no se han podido ejecutar por la falta de financiamiento, implementación y fortalecimiento de laboratorios e infraestructura es otra necesidad a enfrentar.

La Proforma Económica para finalizar el 2017 mantienen elevados presupuestos a instituciones que no otorgan un aporte significativo para el desarrollo de la sociedad ecuatoriana, y que para el 2018 deberían ser ajustados para ser agregados a otras áreas que necesitan con mayor prioridad estos recursos, como los sectores de: educación, salud, agricultura, entre otros. 

Reformar la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES), es necesario para que no exista dificultad con las asignaciones presupuestarias debatidas año por año. La Feue, Fenatupe, Fenasoupe y la Oclae, presentaron  el 11 de julio último una reforma integral a la LOES. Entre otros al Art. 24 de esta normativa, referido a la distribución de los recursos destinados a las IES, planteando el hecho de que se debería establecer parámetros claros y previsibles para la asignación de las rentas, siendo la mejor alternativa, que el Fopedeupo sea distribuido en base a un porcentaje fijo del 85%, estableciendo en orden de prioridad por aspectos tales como: el número de estudiantes matriculados, número de docentes, el costo por carrera y nivel, el número de proyectos de investigación que apunten al desarrollo nacional y regional; y, el número de programas de vinculación con la colectividad.

El 15% restante se debería distribuir bajo el criterio de fondo concursable, mismo que tomará en cuenta los siguientes criterios: excelencia académica, mejoramiento de la formación de la planta de profesores e investigadores, pertinencia de las carreras, el fomento a la investigación, la innovación, el desarrollo tecnológico y la eficiencia administrativa. De esta forma, será fácil reglamentar las fórmulas de asignación para que se sepa con claridad el presupuesto que debe recibir cada institución, en base a sus metas que deberán ser articuladas es sus respectivos planes de desarrollo institucional al que se deben someter todas las instituciones, incluidas las nuevas.

Buscar nuevas fuentes de ingreso que fortalezca el Fondo Permanente de Desarrollo Universitario y Politécnico (Fopedeupo) es necesario. Podría incluirse ingresos provenientes de las concesiones telefónicas; trasladar de manera exclusiva al presupuesto universitario el impuesto a la renta que paga todo profesional, incluso como una forma de retribución a sus instituciones.

Reducir aún más ciertos gastos corrientes que se ha convertido en prioridad del actual Presidente, quien ha autorizado también la venta de algunos bienes y rebajar 10% de los salarios del nivel jerárquico superior, entre otras medidas. Una política plausible, pero la realidad del país demanda ir más allá. Es necesario extender esta medida a los sueldos de los Asambleísta. Con solo restarles el 25 % de su salario se podría obtener aproximadamente 10 millones de dólares que deberían ser inyectados en educación. Eliminar el salario vitalicio a los expresidentes que generaron afectaciones políticas y económicas al Ecuador sería otra medida digna en un momento de austeridad; así como la conversión de algunos de los grandes cargos por puestos necesarios, es decir, reducir subsecretarias y asesores que aún están demás, ya que con lo que se gasta en uno solo de esos puestos, podrían pagarse entre hasta a siete maestros o médicos.

La Proforma Presupuestaria para finalizar el 2017 es un abrir de ojos para lo que será la Proforma Presupuestaria del 2018, que deberá ser aprobada hasta el mes de noviembre; ahí el actual Gobierno tiene el reto de frenar el despilfarro y privilegios. No se puede continuar transfiriendo ingentes recursos a instituciones que poco hacen por fortalecer los derechos de la ciudadanía a la educación, salud y bienestar social.

Referencias

  • Informe de mayoría de la Comisión Especializada Permanente de Régimen Económico y Tributario y su Regulación y Control de la Asamblea Nacional, respecto a la Proforma Presupuestaria 2017 y Programación Cuatrianual 2017-2020, puesto a consideración del Pleno para su aprobación.
  • Informe de la Secretaria de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación. Distribución de Recursos PGE 2017.
  • “Lineamientos de Políticas Públicas para la Educación Superior (2017 -2022)” Secretaria Nacional de Planificación y desarrollo (2015). 8 años Revolución Ciudadana, página 38.
  • “La educación superior, una víctima más de la corrupción y despilfarro correísta”. Por: Andrés Quishpe. http://www.revistarupturas.com/la-educaci%c3%b3n-superior-una-victima-m%c3%a1s-de-la-corrupci%c3%b3n-y-despilfarro.html

*Presidente Nacional FEUE. Especial para Plan V