Del dogmatismo económico al pragmatismo político

Enviar por correo electrónico
Del dogmatismo económico al pragmatismo político
Financiar el "milagro ecuatoriano" requiere mucho dinero. Ecuador anuncia más endeudamiento, esta vez con el Banco Mundial. El retorno al mercado internacional de valores aún es una utopía. Un reportaje especial sobre los caminos de la deuda ecuatoriano en este gobierno.
14 de Abril del 2014
María Laura Patiño

En días recientes, y coincidiendo con el viaje internacional del señor Presidente de la República a los Estados Unidos de América, en la semana anterior, un exministro de Finanzas de este mismo gobierno ha hecho conocer al país que las necesidades de financiamiento para cubrir el Presupuesto General del Estado aprobado para el año 2014 serían de USD 9000 millones.  En definitiva, para cumplir con la programación económica e inversión social que ha propuesto el gobierno para este año, le hacen falta recursos adicionales a los que tiene planificado recibir por concepto de ventas petroleras e ingresos tributarios.  

Cuando alguien necesita dinero para cualquier fin, sea para necesidades urgentes de consumo o para proyectos de inversión, tiene sólo dos opciones básicas: o abre su “alcancía” donde mantiene sus ahorros propios, o usa el dinero de los demás.  Si se trata del uso del ahorro propio, tenemos absoluta libertad para tomar decisiones sobre el momento y la forma de uso de esos recursos.  Si queremos, aun podemos regalarlo o dilapidarlo.  Pero en el segundo caso, cuando nos "endeudamos" con otros, adquirimos obligaciones que deben  enmarcarse en las formas, tiempos y condiciones del que nos presta esos recursos… si los queremos tener.

La deuda pública ecuatoriana

Es lo mismo que sucede cuando un país necesita cubrir sus necesidades para consumir o invertir: o mete la mano en sus propios ahorros (fondos y reservas propias) o debe acudir a los "prestamistas" internacionales.  En ese caso, el país deudor aceptará los tiempos, formas y condiciones de los prestamistas, según la forma de financiamiento y su fuente.  

Hay dos formas básicas de financiamiento para un país: o se contrata un préstamo o se emite un bono  negociable y de libre circulación y se lo vende en los mercados financieros (las denominadas “bolsas de valores”). 

En el primer caso, el prestamista nos entrega recursos directamente, por los montos y en las condiciones, plazo y tasa de interés que se pactan directamente y se establecen, luego de una negociación, en el respectivo contrato de préstamo.

Cuando el país vende un bono en los mercados también se endeuda. Los montos, plazos y condiciones financieras y legales de los bonos dependen de la credibilidad y confianza que genera el país emisor en los “inversionistas”, así como de su habilidad (y la de sus asesores financieros) para negociar y obtener las mejores condiciones financieras.

Los prestamistas a los que acude un país pueden ser sus propios nacionales que le prestan su ahorro.  Esto puede suceder tanto a través de la compra de bonos del Estado por parte de las instituciones financieras nacionales (públicas o privadas) o a través de la compra directa de bonos en los mercados de valores.  Cuando el IESS compra bonos del Estado ecuatoriano, lo que hace es prestar los recursos de sus afiliados (los ahorristas) al Estado ecuatoriano.  Cuando el Estado ecuatoriano dispuso, a través de regulación financiera obligatoria que los bancos privados trajeran de regreso sus depósitos y reservas del exterior (el  ahorro de sus depositantes) y adquirieran Bonos emitidos por el Banco Central o por el Estado, le prestaban también recursos al gobierno.  Cuando un particular ordena a su agente (una casa de valores) adquirir bonos del Estado en el mercado de valores nacional, le está prestando su ahorro al gobierno.

En el pasado no se obtuvieron buenos contratos de deuda.  Por eso la deuda externa fue exitosamente satanizada antes que adecuadamente administrada.

Cuando se agota el ahorro nacional y un país ya no se puede endeudar con los mercados financieros nacionales, entonces debe acudir a los mercados internacionales. En ese caso, hay cuatro fuentes principales de financiamiento con las que se negocia y que se escogen, en forma individual o combinada, según las disponibilidades de financiamiento, su urgencia, el monto que se requiere, la credibilidad que genera el país deudor ante una fuente específica, la necesidad de financiamiento específica (para que requiero los recursos –el proyecto de inversión–) y obviamente, buscando las mejores condiciones financieras que se pueden recibir en un momento determinado.

Las mejores condiciones que puede obtener un país en sus negociaciones internacionales no dependen sólo de su capacidad de buen negociador, sino fundamentalmente de su habilidad para administrar profesionalmente los recursos que recibe invirtiéndolos en los proyectos que generen los beneficios sociales –incluyendo los económicos– de mayor impacto positivo para la sociedad.  Estos proyectos exitosos generarán los recursos suficientes para repagar la deuda.

La negociación debe realizarse de forma que las condiciones que necesariamente el acreedor impondrá, no aten de manos al deudor y le impidan cumplir con sus fines y objetivos propios.  El buen contrato es aquel que incluye términos razonables, transparentes, que generan estabilidad en relación con la forma y tiempos en que se pagarán los recursos prestados y que sirven para el objetivo final del deudor: obtener los mayores beneficios del uso de recursos ajenos, generando nuevas rentas o resolviendo aspectos sustanciales para la estabilidad y crecimiento económico del país deudor.  Esto no necesariamente sucedió en el pasado, razón por la cual, para muchos, la “deuda externa” ha sido satanizada, antes que adecuadamente administrada.

Hay dos fuentes “oficiales” y dos fuentes “privadas” de financiamiento externo con las cuales un país se endeuda: las oficiales, que son los organismos multilaterales de crédito y los préstamos que pueden darle países amigos de sus presupuestos nacionales; y, las privadas, que son fundamentalmente las que ofrecen las instituciones financieras internacionales –que captan dinero de sus depositantes o reciben instrucciones de inversionistas internacionales– así como los créditos que le otorgan a un país sus propios proveedores internacionales de bienes y servicios.

Los créditos del sector oficial y el dogmatismo económico del Ecuador

Los organismos multilaterales de crédito disponen de grandes fondos que se levantan por contribuciones directas de sus múltiples miembros o a través de emisiones de bonos de esas instituciones multilaterales en los mercados financieros internacionales. Se prestan en la forma, condiciones y en función del objetivo de conformación de la respectiva institución multilateral de crédito.  Dependiendo de los proyectos de inversión específicos y las condiciones del país receptor, las condiciones financieras pueden ser concesionales –tasas de interés por debajo de las del mercado y plazos más largos– o pueden ser condiciones del mercado.

El Fondo Monetario Internacional –FMI– creado conjuntamente con el sistema de las Naciones Unidas en 1947, existe para asegurar que ningún país deje de cumplir sus compromisos internacionales –comercio exterior– por falta de divisas en sus propias cuentas (como sucedió antes de la II Guerra).  Así este organismo presta fondos únicamente como respaldo para las balanzas de pago de sus países miembros cuando éstas se han visto afectadas y por tanto corren el riesgo de no poder pagar sus compromisos de comercio exterior.  Mientras tanto, el Banco Mundial, parte del mismo sistema de la ONU, presta para reducción de la pobreza en los países de menor desarrollo económico que no tienen amplias opciones de financiamiento o facilidad de acceso a los mercados privados de crédito.  El Banco Mundial no puede prestar, por ejemplo, a países desarrollados o a aquellos en desarrollo que considera se han “graduado” por su nivel de desarrollo y riqueza y que pueden operar libre y ampliamente en los mercados financieros internacionales (por ejemplo los BRICS). 

En el año 2007 el Ecuador resolvió expulsar al Banco Mundial y no requerir recursos adicionales del FMI, aun cuando no dejó de ser miembro de ambas entidades.

Ecuador en el año 2007 resolvió, dogmática y unilateralmente, expulsar al representante del Banco Mundial del Ecuador y no requerir recursos adicionales del FMI, aun cuando no dejó de ser miembro de ambas instituciones.  Su argumentación formal giró en torno a una preocupación y reclamo compartido por muchos países en desarrollo de que estas líneas de crédito habían sido condicionadas, en el pasado, a forzosos ajustes económicos y reformas legales, que no necesariamente habían producido los resultados esperados y mejorado las condiciones de vida de los países donde se aplicaron.   Pese a ello, Ecuador ha operado pragmática y cómodamente con otras instituciones multilaterales de crédito regionales, como el Banco Internamericano de Desarrollo –BID– y la Corporación Andina de Fomento –la CAF– recibiendo cifras importantes del financiamiento requerido por el país para aplicar su plan económico. 

Los créditos que se negocian y obtienen de gobiernos amigos son también parte de las líneas de financiamiento del sector oficial.  Dependen fundamentalmente de negociaciones diplomáticas bilaterales entre países, especialmente cuando existen proyectos de interés compartidos.  Es muy común, por ejemplo, que los países ofrezcan financiamiento bilateral para facilitar la exportación de bienes y servicios de origen del país que otorga esta línea de crédito.  Esta es la función de los “bancos de comercio exterior oficiales” (los llamados “Exim”).  Los países que tienen esa capacidad económica –generalmente los más desarrollados– crean fondos oficiales, destinados en muchos casos a cubrir (y convencer) sobre intereses geopolíticos a sus contrapartes.

Dogmatismo económico también en el manejo de los bonos del Ecuador

Luego de la moratoria generalizada de deuda comercial privada (la denominada “deuda pública”) en los años 80, los países deudores pudieron reestructurar sus pagos pendientes a través de la emisión de los Bonos Brady durante los años 90.  Al emitirse estos bonos, los países recibieron incluso una reducción en los montos de capital adeudado, aunque los nuevos bonos se ajustaron a las condiciones imperantes en los mercados a esa fecha.  A partir de ese momento el financiamiento del sector privado se ha concentrado en financiar a países “soberanos” a través de la compra de bonos en los mercados financieros internacionales. 

La emisión de estos bonos pasa por un proceso de negociación y revisión, por parte de uno o más bancos de inversión, de las condiciones que los inversionistas que compran bonos en los mercados internacionales estarían dispuestos a aceptar para comprar los bonos de un país específico, que además compite frente a otros emisores soberanos (otros países que requieren financiarse).  Esto depende sustancialmente de la confianza y credibilidad que ese país pueda ofrecer a los mercados.  Mientras más riesgoso sea percibido un país, el costo financiero (rendimiento) que el país deberá pagar será más alto por la limitada confianza que éste genera en los mercados. 

Si el banco de inversión estima pertinente una emisión, se estila llevar adelante una gira de promoción de un país (el “road show”), que no es más que el anuncio de la emisión de un bono, sus condiciones y beneficios, por parte de un país emisor para ampliar la base de potenciales inversionistas que los adquieran. 

Dos entidades internacionales fueron requeridas por el Ecuador para una gira de promoción "sin acuerdo". Esto significa que no hay interés del mercado internacional en la compra de bonos del Ecuador.

Sin embargo, si la desconfianza o percepción de riesgo son demasiado altas, el banco de inversión ni se hace cargo de la emisión como agente, ni recomienda una emisión, mucho menos realiza una gira de promoción de bonos que no se emitirán. Causó sorpresa y múltiples comentarios en los mercados financieros internacionales el reciente anuncio de que Citigroup y Credit Suisse, a través de Reuters, habían sido contratados por el Ecuador para una gira de promoción “sin acuerdo” (“non-deal roadshow”).  Por la práctica de los mercados internacionales, este anuncio fue percibido como una confirmación de que no había interés del mercado en la compra de bonos cuya emisión Ecuador había estado anunciando por varios meses a través de sus voceros económicos.  El Presidente de la República habría confirmado esta percepción cuando declaró que los fondos del Banco Mundial podrían sustituir a la emisión de nuevos bonos, sin hacer ninguna referencia adicional a la “gira de promoción sin acuerdo” que había sido anunciada apenas días antes de su viaje a los Estados Unidos. 

Hay que recordar que Ecuador, apenas en el año de 2008 había declarado selectivamente la mora de sus Bonos 2012 y 2013, por considerarlos “ilegítimos” y con argumentos que nunca fueron aclarados suficientemente.  Estos bonos sustituyeron en el año 2000 a los Bonos Brady emitidos en 1994 -1995, que, a su vez, fueron declarados en mora en Octubre de 1999, durante la crisis financiera del Ecuador.  El mercado global no olvida que el Ecuador fue además el primer país en declarar la moratoria de un bono soberano, cosa que no había ocurrido desde los años 30 y que generó un precedente importante en los mercados internacionales de deuda soberana.

El reconocer como legítimos los Bonos 2015 –que habían servido a su vez para recomprar parte de la emisión de los Bonos 2012 “ilegítimos”– y posteriormente recomprar a un precio “impuesto” por el Ecuador los bonos 2012 y 2030 declarados ilegítimos, generó serias percepciones de desconfianza en la transparencia del mecanismo.   Es entendible entonces que, para el país, regresar a los mercados internacionales de bonos, no resulte nada sencillo puesto que primero debe recuperar su confianza convenciendo a potenciales compradores de sus bonos que no volverá a declarar la mora de un nuevo instrumento, tal y como lo hizo en estas dos ocasiones anteriores.

Adicionalmente todavía quedan algunos acreedores que no han aceptado venderle sus bonos en las condiciones impuestas por Ecuador, que tendrían posibilidad de demandar por el incumplimiento del pago.  La identidad de estos acreedores no es fácil de determinar y el monto pendiente de recomprar no ha sido revelado oficialmente por las autoridades gubernamentales. Argentina ha tenido que enfrentar en los últimos años una serie de juicios y embargos producto de acreedores que no estuvieron satisfechos con el canje unilateral de bonos que implementó ese país en el 2001 luego de declarar la moratoria de todos sus bonos. Esto ha restringido el regreso pleno de Argentina a los mercados financieros internacionales con la emisión de nuevos bonos y otras operaciones financieras.

El pragmatismo político de los créditos de proveedores y la China como monopolio de recursos ajenos

La segunda fuente de financiamiento del sector privado para un país son los créditos de proveedores. Esto es, una empresa privada o pública, que tiene interés en vender un bien o un servicio de su propio país, le otorga al deudor un tiempo prudencial para pagar, caso en el cual también le cobrará un valor adicional por costo financiero que será incluido en el propio precio del producto que se vende.  Por eso este tipo de créditos son los más caros y eventualmente generan múltiples incentivos para corrupción por la falta de transparencia y de competencia en los procesos de contratación de las obras o de adquisición de los bienes y servicios.

La contratación de obras públicas con un país específico que ofrece este tipo de financiamiento es un crédito proveedor.  Es el caso más utilizado –en forma híbrida– en los créditos otorgados por los Bancos oficiales de Brasil (el BNDES y el Banco do Brazil) que quedaron sujetos a la obligatoria contratación de constructores brasileros (Odebrecht y Andrade Gutierrez, entre otros). 

Los acuerdos petroleros con China son una fórmula híbrida que mezcla crédito oficial bilateral y contratación de otros servicios.

En los últimos tiempos se ha replicado este mecanismo en relación con los créditos otorgados por China directamente para la construcción de la obra pública.  Coca Codo Sinclair y otros proyectos hidroeléctricos menores donde China ha otorgado créditos de proveedor, condicionados a que los constructores sean empresas de origen chino y a que los bienes y servicios se adquieran fundamentalmente de proveedores de esa misma nacionalidad.

Luego de la moratoria unilateral de bonos en el 2008, el Ecuador , para contar con recursos para el gasto público y el crecimiento económico sostenido de los últimos años, ha dependido de las líneas de financiamiento otorgadas por la China en forma de anticipos por las ventas de petróleo.  Estos anticipos petroleros otorgados por un Banco Oficial de China (el China Development Bank Corporation - CDBC) a cambio de amplios compromisos de venta de petróleo que le aseguran la provisión de petróleo, son también una forma híbrida de financiamiento para Ecuador, donde se mezcla un crédito oficial bilateral con requerimientos de venta de petróleo y posiblemente contratación de otros servicios de origen chino.

El Ecuador entre su galimatías dogmático y el pragmatismo político

En los últimos meses se ha hecho pública la preocupación del gobierno nacional por el déficit de balanza de pagos.  La respuesta pragmática fue introducir restricciones a las importaciones de artículos suntuarios, que han influido también en otras de insumos y de bienes de capital, afectando la producción y abastecimiento interno de varios productos.   Paralelamente se ha comenzado a hablar abiertamente respecto a la necesidad de obtener sustanciales recursos internacionales para financiar el gasto público y mantener los constantes niveles de crecimiento económico, que a su vez, han traído una relativa estabilidad política y el apoyo político a Alianza País.

Durante su reciente gira el Presidente de la República ha anunciado como exitoso el hecho de que el Banco Mundial haya ampliado la línea de crédito otorgada al país hasta USD 1000 millones.  En sus declaraciones el Presidente ha reconocido que se encuentra satisfecho por las condiciones de esta línea de crédito y que incluso, de ser posible, podría ser mejor para el Ecuador sustituir el financiamiento con China, mucho más caro y condicionado, con este tipo de financiamiento que el Presidente considera “incondicional”.

Aunque en las páginas oficiales del Banco Mundial aparecen únicamente aprobados dos proyectos de inversión del Ecuador por un valor cercano a los USD 300 millones –uno para el Metro de Quito por USD 200 millones y otro para servicios públicos en Manta por USD 100 millones– se observa que todavía el país no ha desembolsado valor alguno de estos recursos.  Es muy sano que el país pueda ahora presentar otros proyectos de inversión o solicitar los montos adicionales de esta línea de crédito de hasta USD 1000 millones directamente para su caja fiscal, conforme a los mecanismos generales de este organismo multilateral de crédito. 

El acceso a una línea de apoyo para la balanza de pagos, que tanto necesita el Ecuador, dependerá de qué tan dispuesto esté el gobierno a la revisión y opinión de una misión del Fondo Monetario Internacional.

Para su desembolso, el país debiera igualmente sujetarse a reglas y condiciones generales naturales de estos financiamientos, que buscan asegurar fundamentalmente el manejo sano de la política monetaria y fiscal y mecanismos de rendición de cuentas adecuados sobre el uso de los recursos.  Ecuador tendrá probablemente que transparentar información y cifras al respecto, así como utilizar procedimientos competitivos en los proyectos de inversión que se financien con estos fondos.  Si el país efectivamente lo hace, se habrá impuesto el pragmatismo político sobre el dogmatismo económico, lo cual es positivo y necesario para el país en un momento en que, a diferencia de los siete años anteriores, podría requerir seriamente recursos del financiamiento internacional.

Sin embargo, no se ha dicho nada respecto a las necesidades de financiamiento de la balanza de pagos.  Las líneas de crédito necesarias para la caja fiscal no necesariamente resolverán el exceso de importaciones frente a las exportaciones del país.  Al contrario, podrían agravar el déficit, al contar con recursos adicionales para continuar importando.  En este escenario sería muy benéfico también que el país revisara su posición frente al FMI que es justamente el que presta para estos casos de déficit de balanza de pagos (la única alternativa es el FLAR, que cuenta con recursos limitados).  Para ello Ecuador debiera comenzar por ponerse al día en sus compromisos adquiridos al suscribir la carta de conformación del FMI, especialmente la revisión de sus cifras.  Según lo ha publicado el propio FMI a finales de marzo, Ecuador estaría incumpliendo durante 59 meses consecutivos con el artículo 4 –vigilancia, norma fundamental para el FMI en su relación con los países miembros.  Evidentemente el acceso a una línea de apoyo para la balanza de pagos que tanto necesita el país en este momento, dependerá de que tan dispuesto esté el país a someterse a la revisión y opinión de una misión del FMI respecto al manejo de sus finanzas públicas y política monetaria.

Pese a lo que se sostenga sobre la soberanía del país en esta materia, como cualquier deudor, Ecuador no puede controlar ni imponer sus condiciones a sus financistas.  El peor financiamiento es aquel que no se obtiene, especialmente cuando de éste depende la estabilidad económica y sostenibilidad de un programa de inversión social que le ha generado al gobierno altos réditos políticos.  El camino de la deuda de Ecuador ha sido misterioso, pero no hay que olvidar que todavía es largo… y ajeno. 

* María Laura Patiño es abogada, experta en temas financieros y exconsultora del Banco Mundial. Especial para Plan V