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8 de Febrero del 2023
Historias
Lectura: 15 minutos
8 de Febrero del 2023
Redacción Plan V
Corrupción: estos son los pecados de las empresas públicas
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Luis Veresoto compareció a la Asamblea Nacional el 8 de febrero. Foto: Asamblea Nacional

 

Sobornos, compensaciones, direccionamiento, intercambio de favores, discrecionalidad, concentración de poder, no rendición de cuentas... El abanico de operaciones de corrupción en las empresas públicas es señalada con claridad por un informe de la Secretaría Anticorrupción, de la Presidencia de la República, pero cuyo señalamiento no sirve para mucho.


El ex secretario Anticorrupción de la Presidencia de la República, en su comparescencia ante la Asamblea Nacional, en el marco de la investigación del Caso Encuentro o El Gran Padrino,  dijo que era fundamental que desde esa Secretaría se mantuviera la hipótesis de la existencia de una red de corrupción en las empresas públicas y se trabaje en consecuencia.  Esto implica examinar todos los nombramientos de la alta gerencia y del nivel superior de todas las empresas en el largo plazo. Sugirió hacerlo desde la existencia de Empresa Coordinadora de Empresas Públicas, Emco, en el 2015 en adelante. Esta posición contrastó con la inicial del Gobierno, que según sus principales voceros no existía una estructura o trama de corrupción en la administración, sino que se trataba de casos aislados. 

Hay un primer nivel de seguimiento es el proceso contratación en sus orígenes en cada empresa hasta su implementación; luego, los mecanismos de aprobación en instancias superiores; y,
finalmente, la más alta dirección de las empresas públicas, en que pueda haber actos ligados a corrupción.

Por el tamaño, interconexión y poder del directorio de la Empresa Coordinadora de Empresas Públicas, EMCO, la Secretaría Anticorrupción expandió su análisis hacia las empresas públicas estatales. Sin embargo, se centró en la Flota Petrolera Ecuatoriana, FLOPEC, en CELEC, CNEL y Petroecuador por la dimensión de los contratos que habían suscrito.

Se trataba de investigar los alcances de la “gran corrupción”. Se plantearon posibles irregularidades de procesos:

Mecanismos de clientelismo económico y eventualmente político (intercambio de favores, bienes, servicios, posiciones).

Mecanismos de “puerta giratoria” (intercambio de posiciones entre funciones estatales y privadas en la industria interesada); Organización delincuencial (de corta, mediana y larga data) para contratar.

Mecanismos de “franquicia” (entrega empresas públicas a cambio del usufructo de corruptos por tiempos definidos).

Formas de recaudación de “cuotas” (pagos por desempeño de cargos o contrataciones preferentes); y,
Mecanismos de extorsión y/o soborno (para conseguir decisiones o asignación de contratos).

La “franquicia” consiste en entregar, la totalidad del “usufructo del control corrupto” de una(s) empresa(s), a un particular o grupo organizado, para quien, la jerarquía institucional adoptaría decisiones. La “retribución” consistiría en una “cuota constante”.   

Las "compensaciones" o trade off. Para las decisiones del alto nivel de EMCO se pudo haber presionado a los gerentes del nivel inferior, inmediato, quienes corruptamente pudieron haber intercambiado términos contractuales. Este intercambio corrupto podría, finalmente, haber sido aceptado por los directorios, sin conocimiento de la compensación. También pudo haber sido un simple intercambio de favores y la “puerta de entrada” de intereses externos al Estado, que habrían evadido la competencia transparente.  

Hernán Luque Lecaro (centro) fue presidente del directorio de la Empresa Coordinadora de Empresas Públicas (EMCO) entre julio de 2021 y diciembre de 2022. Con el Decreto Ejecutivo 163, emitido en agosto de 2021, por el presidente Guillermo Lasso, Luque Lecaro pasó a también presidir los directorios de las doce empresas públicas coordinadas. Foto: cortesía EMCO.

El "direccionamiento" consistiría en que un agente interno de la máxima autoridad (EMCO o empresas), podría haber “direccionado” los términos de referencia de los contratos, para condicionar los resultados de los concursos, y repartir los beneficios ilícitos.

El "direccionamiento" consistiría en que un agente interno de la máxima autoridad (EMCO o empresas), podría haber “direccionado” los términos de referencia de los contratos, para condicionar los resultados de los concursos, y repartir los beneficios ilícitos. La falsa competencia culminaría un proceso empezado con la determinación de necesidades contractuales, el régimen del contrato, el comité de aprobaciones, el nombramiento de administrador. Incluso, pudo introducir requisitos adicionales y/o fuera de tiempo.    

La "competencia coludida", por ejemplo, en el manejo de tiempos; “direccionamiento” hacia un oferente/proveedor; y, un arreglo corrupto entre oferentes.    

El "grupo corrupto" que se reflejaría, más allá de la legítima meritocracia, en la rotación de personal e incorporación de nuevo personal orientada hacia un área específica.

El "lavado de activos" mediante la contratación pública, utilizada como vehículo y operada por “cabildeadores”, mediante la  permisividad de la autoridad y las conexiones accionarias.

El "conflicto empresarial" se produciría cuando un holding estatal, no coordina a las empresas públicas, sino que estimularía a los conflictos de interés entre empresas, lo que podrían devenir en espacios, para que actúe la corrupción.

Las tres fases de la contratación pública en que se registraría mayor discrecionalidad son:

Normativa específica por giro de negocio de cada empresa; la inaplicación de mecanismos de control mediante regímenes; y la colusión de intereses por la cooptación de las empresas públicas, mediante directorios y gerencias. 

Al interior de las empresas, los supuestos grupos de corrupción pueden operar solos o mediante la injerencia de un agente interno, con nivel de dirección o gerencial. O, en su caso, influir en el jerárquico superior.

En el Nivel 1, los servidores públicos podrían coludirse en requerimientos de compra, adaptación de los términos de referencia y parámetros de calificación a empresas vinculadas, favorecer en la calificación, eliminación de los anticipos en la contratación y financiamiento con activos ilícitos, ausencia deliberada de control por el administrador. 

En el Nivel 2, los gerentes de las empresas públicas —exceptuando al Directorio de la empresa— y agentes externos podrían influir en funcionarios públicos, de rango inferior, para el direccionamiento de las contrataciones, contratar servidores públicos sin experiencia pero de confianza, sostener al personal experimentado pero corrupto, designar administradores de contratos de confianza, evitar la rotación de personal de confianza corrupto, entre otras formas.

En el nivel 3, podrían haber operado las altas autoridades, con poder de decisión nacional y estratégico, de confianza, y dispuestos a recibir influencia de agentes externos.

En la empresa pública Consejo Nacional de Electricidad, CNEL, por ejemplo, grupos corruptos usarían información privilegiada para ejecutar estudios de  mitigación (revisión, correctivos, instalación, cambio y retiro de equipos) generando un círculo de contratación. Se localizarían en áreas técnicas y de apoyo, directivos de área y gerencia.

En FLOPEC, otro ejemplo, existiría una amplia discrecionalidad en la designación de directivos, que permita llevar una operación ordenada y oportuna de los buques. La empresa no cuenta con una sistemática rendición de cuentas. Dispone de cuatro subsidiarias en el exterior que no rinden debidas cuentas al Estado sobre sus ingresos, gastos y manejo empresarial.  

Uno de los buques de la Flota Petrolera Ecuatoriana, FLOPEC.

La pretensión de un conglomerado de empresas debería ser manejar adecuadamente el grado de autonomía de las empresas, a través de decisiones del Directorio, es decir, resolver la ecuación de ¿cómo supervisar sin participar en la toma de decisiones cotidianas de las empresas operativas?

EMCO se creó en el 2015. En el 2020 modificó su estructura. Lo que podría haber conducido a la subordinación ante las autoridades de EMCO de la autonomía, individualidad jurídica, operacional, administrativa y económica en el giro de negocio de cada empresa.

La pretensión de un conglomerado de empresas debería ser manejar adecuadamente el grado de autonomía de las empresas, a través de decisiones del Directorio, es decir, resolver la ecuación de ¿cómo supervisar sin participar en la toma de decisiones cotidianas de las empresas operativas?

El Presidente del Directorio de la EMCO preside también 12 diferentes directorios. En este contexto, podrían generarse decisiones estratégicas que involucren al Presupuesto del Estado, y que recaigan sobre la integridad de una sola persona. Es muy difícil suponer que exista un “cuerpo colegiado” de tres personas, originadas en una misma autoridad, que combinen una pluralidad de criterios. 

La concentración de información privilegiada podría derivar en riesgos de corrupción, como conflictos de interés, tráfico de influencias y direccionamiento de contrataciones. La rotación de los Presidentes de Directorio hace imposible una evaluación efectiva del desempeño, y en el seguimiento de su integridad.

Sobre la Presidencia del Directorio de EMCO podrían actuar los agente externos, de alto nivel, que cabildeen para producir decisiones y direccionar las contrataciones.

Desde 2009, la composición de las empresas públicas refleja concentración de decisiones, la que podría converger en actos de corrupción en el gobierno corporativo. El hiperpresidencialismo instaurado durante algo más de una década; y, la gobernanza corporativa derivada. 

La corrupción se estimularía con la falta de tipificación penal y la manipulación del mercado a favor de intereses personales y grupales (compensaciones de la competencia coludida). Los intereses económicos contrapuestos que, reflejando las características de un oligopolio o cartel, fijarían precios o restringirían el acceso a competidores, dividiéndose el mercado por periodos, mercados o productos pactados.

Respecto de las “franquicias” dentro de las empresas públicas, en el 2015 la delegación de poderes de control, auditoría y planificación presupuestaria, a favor de EMCO sobre las demás empresas públicas, denotaría un claro riesgo de corrupción. Libre de controles externos, la Presidencia de EMCO y su Directorio habría quedado facultada para favorecer el nombramiento y la remoción de gerentes y distribución de cargos, intereses y áreas operativas desde las gerencias o directorios. 

Las compensaciones  habrían sido operadas por grupos de corrupción a fin de que, gerencias operativas, ejecuten decisiones u operaciones sin fundamento técnico o económico. El esquema de compensaciones se manifestaría en la colusión de gerencias y ordenadores de gasto. En su esencia, la compensación es un intercambio de favores.

El actual modelo de gobernanza de las empresas públicas carece de los controles, auditorías o rendición de cuentas necesarios para prevenir, mitigar, investigar y sancionar actos de corrupción.

¿Dónde están las auditorías completas de esas empresas? La gobernanza corporativa –sin esos asientos necesarios, las auditorías- permitiría una alta discrecionalidad, arbitrariedad y autonomía a sus directorios y gerentes para moldear, alterar o reformar procesos de contratación.

Los directorios de EMCO sustituyeron a los directorios de las empresas individuales y “legislaron” a través de “resoluciones”. Estas infra normas sustituyeron a las que debieron realizarse mediante los organismos competentes. En ellas podrían localizarse eventuales fallas que puedan incluir a la corrupción.

En suma, ausencia de mecanismos de control o auditoría, sumados a la opacidad operacional, problema de larga data de esas empresas.
 
La gobernanza institucional podría estimular a la formación de espacios de poder imbuidos de clientelismo. No me refiero en específico a la actual gestión. Pero, evidentemente, mis años me llevan a sospechar de las precedentes. Encabezadas por el señor Luque Lecaro.  

Los estudios sobre corrupción muestran que los actos de corrupción, son delitos inscritos en la decisión racional, la que pondera la posibilidad de sanción y goce de los beneficios.

Así, los intereses externos al Estado deben ser regulados antes de los procesos contractuales para que exista legalidad, transparencia, igualdad y competencia.

Los directorios de EMCO sustituyeron a los directorios de las empresas individuales y “legislaron” a través de “resoluciones”. Estas infra normas sustituyeron a las que debieron realizarse mediante los organismos competentes. En ellas podrían localizarse eventuales fallas que puedan incluir a la corrupción.

Estúdienlas, por favor, antes de pronunciarse, tanto como a las consecuencias reglamentarias que provocaron.

La forma normativa es expresión de una debilidad institucional, pese a que trató de elevar los índices de eficiencia empresarial. Pero pudo convertirse en la forma de penetración de la corrupción. 

La Secretaría para las Políticas Públicas contra la corrupción indagó, mientras estuve a cargo de la elaboración del Informe que comentamos, si en medio de esas “resoluciones”, pudieron haberse filtrado intereses corporativos en las decisiones gerenciales de las empresas contratantes; y, en la presidencia de EMCO.

La indagación debe dirigirse hacia los nombres que menciona el Informe y ampliarse hacia, por un lado, sus diversos grados legalmente establecidos de afinidad y consanguinidad; y, por otro lado, las ligazones de accionistas y las ligazones accionarias de homónimos. Investíguenlo, por favor.

Entre otras rutas, queda por examinar las medias de precios de contratación y los precios promedios en relación con los productos y servicios contratados, es decir los precios   históricos de bienes y servicios de  consultoría, por ejemplo.

Debo indicar, que no se ha desarrollado un balance de la configuración institucional. Recordemos que esa fue una composición elaborada por SENPLADES, hace varios años, mientras existió. La mayor debilidad de ese modelo es la volatilidad institucional, ya que depende de los ciclos electorales, misma que otorga poca viabilidad a la persecución de intereses corruptos a mediano y a largo plazo.

Es necesario recordar que el marco constitucional mandó a la creación de una Superintendencia de la temática.

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