En 2021, cuando la Asamblea aprobó por primera vez la Ley de Extinción de Dominio, esta fue considerada como una norma muerta. Eso se debió a los candados que quedaron asentados en ese texto, pues era necesaria la existencia de una sentencia ejecutoriada para iniciar un proceso de este tipo contra los bienes producto de actividades ilícitas.

El Legislativo volvió a tratar este tema y aprobó, el pasado 8 de febrero, reformas dentro de la Ley Orgánica para el Ahorro y la Monetización de Recursos para el Financiamiento de la Lucha contra la Corrupción que envió el presidente Daniel Noboa. La votación fue unánime y los asambleístas terminaron en aplausos y abrazos entre ellos.

Pero lejos de revivir la norma, los legisladores mantuvieron las trabas. La Fiscalía fue una de las primeras en reaccionar al manifestar su preocupación por dos puntos de las reformas: la reducción de los tiempos para estas investigaciones y la dependencia de contar con una sentencia ejecutoriada, lo que calificó de “innecesario”.

#COMUNICADO I #FiscalíaEc expresa su preocupación tras la aprobación de la Ley de Extinción de Dominio, debido a que no se acogieron las observaciones presentadas por la Institución ⬇️ pic.twitter.com/Qu2H2G3g5e

— Fiscalía Ecuador (@FiscaliaEcuador) February 8, 2024

Catalina Carpio, abogada experta en la prevención de lavado de activos, junto con Plan V, revisó los 44 artículos que contienen las reformas y halló desde errores en el uso de términos hasta las limitaciones que mantiene la norma para debilitar financieramente a las estructuras criminales. Por ejemplo, considera que las tres excepciones que estableció la Asamblea para no contar una sentencia ejecutoriada solo se refieren a narcotráfico y crimen organizado, pero dejan por fuera un sinnúmero de delitos relacionados con la corrupción en el Estado.

Ella aclara que esta normativa no es un proceso penal ni civil. Pero sí es un proceso especial, que puede ser de naturaleza mixta porque la Fiscalía debe hacer una investigación similar a la de antilavado. Pero no está orientada a la persona, sino a los fondos y bienes de un investigado cuyo origen puede ser ilícito. Carpio cree que sí existen avances, pero que son insuficientes para un proceso tan complejo como lo es la búsqueda de este tipo de bienes.

Catalina Carpio, abogada y experta en la prevención de lavado de activos.

Estos son los nueve principales cambios en esta ley:

1. Términos que no existen en la norma. En el texto aprobado, la palabra confiscación se repite en 6 ocasiones. Pero la abogada Carpio explica que la confiscación de bienes está prohibida en el país, desde la Constitución de 1998. En la Carta Magna actual ese mandato se encuentra en el artículo 323. “En caso de que se emita una sentencia favorable, los activos confiscados se convierten en propiedad del Estado y pueden ser destinados a fines sociales o utilizados para resarcir a las víctimas”, es uno de los pasajes que constan en las reformas. 

Otro error, dice la experta, es el uso de los términos blanqueo de capitales, pues en el sistema jurídico ecuatoriano existe el delito de lavado de activos. “No se puede usar terminología que no existe en la legislación”, sostiene. “Con lo expuesto corresponde correlacionar de forma eficiente los orígenes de la corrupción, el blanqueo de capitales con reformas importantes a los cuerpos normativos que las integran”, dice una parte del texto aprobado por la Asamblea.

2. La prescripción de amplia a 80 años. La Asamblea amplió de 15 a 80 años la prescripción para la investigación de un bien de origen ilícito. Esto consta en el artículo 4 de las reformas. Para Carpio, este cambio favorece este tipo de investigaciones.  Afirma que esta modificación da un mensaje importante: que la persona que tiene bienes de origen ilícito no se va a poder librar del problema durante 80 años, así muera. Sin embargo, la experta recuerda que la ONU ha recomendado que la extinción de dominio sea sin prescripción, como lo tiene Colombia.

En la extinción de domino no pasa lo mismo que en una sentencia penal. Es decir, que se extingue cuando el procesado fallece. Al igual que cuando una persona muere, sus familiares heredan activos y pasivos, en la extinción de dominio sucede lo mismo. “Estos procesos siguen a pesar de que la persona ya no exista”. Por eso recuerda que la viuda e los hijos del narcotraficante colombiano Pablo Escobar se deshicieron de los bienes ‘emproblemados’ para dejar por fuera de esos líos a sus herederos y pagar las deudas que había dejado el capo.

3. Unas polémicas excepciones. El informe para segundo debate tuvo un cambio radical respecto a la versión del primer debate. En este último se había eliminado el requisito de una sentencia condenatoria ejecutoriada para dar paso a la extinción de dominio. Abogados penalistas y hasta la Fiscalía habían señalado que esa era la principal traba para proceder con esa figura. De hecho, recién en octubre del año pasado -después de dos años y nueve meses de aprobada la Ley de Extinción de Dominio- la Fiscalía abrió sus primeras dos investigaciones de este tipo tras conseguir sentencias por delitos de cohecho y concusión.

A esto se suma que la actual ley exige que, para proceder con la extinción, se persiga a los bienes que consten en la sentencia ejecutoriada. Esto es un “absurdo”, en opinión de la abogada Carpio, pues, en el caso de hallar nuevos bienes, no se les podría extinguir el dominio. Solo si la persona es juzgada por otro delito existe la posibilidad de agregar esos nuevos bienes. Pero respecto a los bienes que sí constan en una sentencia es más viable la aplicación del comiso de los mismos y, por lo tanto, ya no tiene sentido la extinción.

Ahora estas inconsistencias se mantienen después de que la Asamblea de manera unánime aprobara el retorno de la sentencia condenatoria, que además la resalta en el texto y la plantea de manera explícita en las reformas del artículo 4.1. Antes este candado constaba en el literal a del artículo 7, donde se definía la actividad ilícita como las acciones relacionadas con nueve delitos “establecidos mediante sentencia condenatoria ejecutoriada”.

Pero, ante las críticas, la Asamblea incluyó tres excepciones:

1. Cuando los bienes objeto de extinción de dominio sean de propiedad de uno o varios miembros de grupos de delincuencia organizada nacional o transnacional, organizaciones terroristas y actores no estatales beligerantes, identificados mediante resolución motivada del Consejo de Seguridad Pública y del Estado, o que se encuentren descritos en las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas o en cualquier otro instrumento internacional ratificado por el Ecuador.

2. Cuando se trate de bienes o activos injustificados sobre los cuales exista relación de causalidad con el crimen organizado nacional o transnacional, organizaciones terroristas y actores no estatales beligerantes.

3. Cuando se trate de delitos flagrantes respecto de los bienes o activos cuya titularidad se encuentren en propiedad de uno o varios de los miembros de grupos de delincuencia organizada nacional o transnacional, organizaciones terroristas o actores no estatales beligerantes.

Carpio lamenta que estas excepciones se concentren únicamente en narcotráfico, crimen organizado y terrorismo, y dejen por fuera los casos de corrupción que -desde su opinión- también son relevantes. Por ejemplo, en aquellos relacionados con peculado, cohecho, enriquecimiento no justificado, entre otros, se necesitaría primero una sentencia condenatoria. Este es uno de los principales candados que siguen vigentes cuando -agrega la experta- hay gente que ha hecho fortunas por evasión tributaria o por corrupción en las Aduanas. “Van a quedar impunes grandes fortunas que se han hecho por temas de corrupción”.

Por unanimidad, con 129 legisladores, la Asablea aprobó las reformas a la ley de extinción de dominio el pasado 8 de febrero. Los cambios ya están vigentes. Foto: X Asamblea Nacional

4. Cambios en las condiciones de la extinción. El informe para segundo debate apareció con cambios que no estuvieron contemplados en el primer informe. Por ejemplo, modificaron el artículo 5 referente a las condiciones de extinción. La actual ley establece que será necesario, por ejemplo, que exista una relación entre un bien o bienes presumiblemente de origen ilícito y la existencia de una actividad ilícita. En las reformas se eliminan esas condiciones y ahora se propone que la extinción se dé cuando no se pueda justificar la procedencia del bien.

5. Los particulares también son responsables. El artículo 8 de las reformas se refiere al manejo de la información y dice que la pérdida o destrucción de archivos para entorpecer el procedimiento de extinción de dominio serán sancionados bajo el COIP. En la ley actual solo eran responsables los funcionarios, ahora también lo son las personas particulares.

6. Aumenta una fase. Las reformas aumentaron a tres las fases para proceder con la extinción de dominio. Estas son: la indagación, la investigación patrimonial o pre procesal y la judicial o procesal. Las dos primeras estarán a cargo de la Fiscalía y la última en manos del juez. En la ley actual solo constan las dos últimas fases. Es decir, la novedad tiene que ver con la fase indagatoria.

7. Baja el plazo de la investigación. En la actual ley, se establece que la investigación patrimonial se realizará en el plazo de doce meses contados desde que el fiscal tiene conocimiento sobre la existencia de un presunto bien o bienes de origen o destino ilícito o injustificado. Ahora, el plazo aprobado es de seis meses.

8. La Cancillería a cargo de los bienes en el exterior. En las reformas, en el artículo 64 se agregó: “Corresponde al ministerio a cargo de las relaciones exteriores con el apoyo de la entidad a cargo de los bienes del sector público, administrar, vender o monetizar los bienes en el exterior. Estas actuaciones serán coordinadas con el ministerio a cargo de las finanzas públicas y la Procuraduría General del Estado”. Carpio aclara que la recuperación de bienes en el exterior no será fácil. Por ejemplo, en caso de darse la extinción, el Estado deberá asumir costos como el pago de impuestos prediales en esos países. Hay que recordar, dice, que los corruptos en su mayoría tienen sus bienes en el extranjero. Es el caso de Nilsen Arias, exgerente Comercio Internacional de Petroecuador, tiene una mansión en Portugal. Es procesado en EEUU por lavado de activos.

La experta explica que además para que un país devuelva un bien debe haber convenios bilaterales. Ecuador, por ahora, solo lo tiene con Suiza y está en conversaciones con Panamá, agrega. Pero observa que a estos países no les conviene devolver esos bienes porque su economía se desbarata. EEUU, por ejemplo, no ha devuelto ningún bien por su legislación interna. “El lavado mueve la economía en Ecuador y en el extranjero”.

9. El destino de los recursos. En la ley actual, los recursos obtenidos de los bienes decomisado deben ser invertidos en programas infantiles en su totalidad. En el primer debate se puso un techo a esa inversión del 80% y en el último debate se eliminó ese porcentaje. Pero se amplía a programas de rehabilitación de drogas, prevención y erradicación de la violencia intrafamiliar, atención y mitigación de los efectos de desastres y fenómenos naturales a nivel nacional, entre otros.

Limitaciones

Una investigación compleja. Entre los desafíos que existen para la aplicación de esta figura tiene que ver con la fusión de economías ilegales con las legales. Por ejemplo, un millón de dólares producto del narcotráfico terminará comprando un edificio y este a su vez tendrán copropietarios. Además, si este bien lleva mucho tiempo será más difícil extinguir el dominio. Estos delitos son familiares y la Fiscalía además debe investigar el entorno familiar, de amistad y de negocios de un sospechoso. De ahí que es necesario que los fiscales y jueces que tramiten estos procesos deban especializarse en finanzas porque es una investigación que ataca las economías ilegales. Los delitos financieros, dice Carpio, los cometen personas brillantes y preparadas. “No cualquiera puede armar estructuras para lavar dinero”.

Recursos para administrar. Las reformas mantienen que el administrador de los bienes decomisados sean Inmobiliar. Pero Carpio recuerda que esta no es una tarea fácil. Por ejemplo, cuando los administraba el extinto Consejo Nacional de Control de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas (Consep), se murieron las vacas que había sido incautadas a Hugo Reyes Torres por falta de dinero para su manutención.

Recursos para investigar en el extranjero. Carpio enfatiza que la búsqueda de estos bienes fuera del país necesitará de estudios jurídicos para el rastreo esos activos y que esos bufetes son costosos. Además, dice que aún existe un vacío sobre cómo se van a recuperar esos bienes en el extranjero.