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25 de Octubre del 2023
Historias
Lectura: 12 minutos
25 de Octubre del 2023
Fernando López Milán

Catedrático universitario. 

El laberinto burocrático
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Adquirir el ISBN, una actividad tan propia de una institución de educación superior, y que en el caso de una persona cualquiera no dura más de dos días, en la universidad, por obra y gracia de los procedimientos y la voluntad burocrática, puede demorar unos cinco meses.


El ISBN, por sus siglas en inglés, es el Número Internacional Normalizado de Libros. Se trata, como se lee en la página web de la Cámara Ecuatoriana del Libro, de “un identificador internacional único para las publicaciones monográficas. Instrumento esencial para la producción, la distribución, los análisis de ventas y los sistemas de almacenamiento de datos bibliográficos en el comercio del libro”.

Para llegar al momento en el que una persona natural obtiene de la Cámara del Libro el ISBN de un texto de su autoría, el funcionario universitario encargado de adquirirlo para una publicación institucional debe haber recorrido el largo camino que la administración pública establece para compras de ínfima cuantía, es decir, no mayores a seis mil dólares.

El procedimiento estándar en la Facultad X de una de las universidades públicas más grandes e importantes de Ecuador, y el que se siguió para la compra del ISBN de veinte publicaciones, cuyo valor total asciende a 440 dólares, comprende cuatro fases secuenciales: preparatoria, precontractual, contractual y de pago, en las que se deben elaborar cerca de cuarenta documentos. La fase contractual es la que menos documentos requiere: ocho, y la de pago, la que más: trece.

En un proceso normal intervienen alrededor de diez personas, pertenecientes a por lo menos siete unidades administrativas: analista de compras públicas, responsable del Programa Anual de Planificación y de la Dirección de Planeamiento Universitario, decano, guardalmacén, analista financiero, una o dos personas de la unidad requiriente, administrador de la orden de compra, técnico no interviniente (una especie de veedor del cumplimiento del contrato), contador, fiscalizador y personal de secretaría.

El expediente del proceso de adquisición de registros de ISBN para la Facultad X tiene sesenta y dos anexos y 164 fojas, que documentan las actividades realizadas entre el nueve de enero de 2023, cuando el decano designó al responsable del proceso de adquisición de los registros del ISBN, y la transferencia del primer pago a la Cámara del Libro, realizada el diez de mayo del mismo año: cinco meses después del inicio formal del proceso.

En un proceso normal intervienen alrededor de diez personas, de por lo menos siete unidades administrativas: analista de compras públicas, responsable del Programa Anual de Planificación, decano, guardalmacén, analista financiero, una o dos personas de la unidad requiriente...

El 31 de marzo, más de dos meses después de haber sido designado, pues, según afirma, “no hubo como dos meses, tres meses (…) agente de compras públicas”, el responsable del proceso entregó los estudios preparatorios del contrato y solicitó al decano nombrar un administrador. El mismo día este fue designado por el decano, quien, a la vez, dispuso iniciar la contratación pública del servicio.
Teniendo como base esta disposición, el tres de abril la analista de compras publicó la demanda de la Facultad en el portal del SERCOP y se lo comunicó al responsable. El plazo fijado para la entrega de las ofertas fue el seis de abril. 

Puesto que en Ecuador no hay otro oferente del ISBN que la Cámara Ecuatoriana del Libro, una vez que esta entregó la proforma solicitada en el concurso, la analista de compras remitió los documentos recibidos al responsable del proceso. Este elaboró un cuadro comparativo —en el que no se comparaba nada— y el informe de selección del único proveedor que podía ser seleccionado lo entregó el 19, día en el que, además, solicitó la certificación presupuestaria para la compra.

Seis días más tarde, el 25 de abril, la analista de compras entregó la certificación de que el rubro para la adquisición de registros del ISBN estaba contemplado en el Plan Anual de Contratación. Con este aval, un día después, el responsable solicitó al decano autorizar la orden de compra del servicio, y este, el 27 de abril, ordenó al departamento de compras públicas proceder con lo solicitado.

Ese mismo día, la analista de compras emitió la orden de compra y, el dos de mayo, se lo comunicó al administrador del proceso y al técnico no interviniente. El tres de mayo la Cámara del Libro emitió la factura y los documentos habilitantes para el pago de sus servicios.

El cuatro de mayo el administrador y el técnico no interviniente presentaron el informe de la recepción de los primeros registros y, el cinco, se firmó el acta de entrega-recepción correspondiente y el administrador solicitó al decano autorización para pagar a la Cámara Ecuatoriana del Libro. Autorización que le fue otorgada el mismo día.

¿Cuántas horas-hombre destinó la universidad a esta compra? ¿Cuánto invirtió en salarios para la adquisición de bienes por valor de 440 dólares? Cuando el costo del trabajo para adquirir un bien es mayor que el costo de ese bien hemos caído en la pura y simple irracionalidad.

El nueve, la analista de compras remitió el expediente del proceso al departamento financiero, y, una vez que se registró contablemente el pago en esta dependencia, su directora solicitó al decano que autorizara la transferencia bancaria a la Cámara. El diez de mayo, el decano la autorizó y, con el pago hecho, se cerró el proceso.

¿Cuántas horas-hombre destinó la universidad a esta compra? ¿Cuánto invirtió en salarios para la adquisición de bienes por valor de 440 dólares? Cuando el costo del trabajo para adquirir un bien es mayor que el costo de ese bien hemos caído en la pura y simple irracionalidad.

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Las normas crecen como hongos

Gastar, en el sector público, es una aventura que muchos no terminan y que algunos acaban a costa de muchas tensiones y contrariedades. Ingresar en el sistema de compras públicas equivale a entrar en un laberinto más intrincado que el del Minotauro o navegar en un mar revuelto y embravecido, en el que unas Escila y Caribdis de papel acechan a los navegantes no para devorarlos, sino para algo peor: imponerles una glosa, el castigo más temido por los burócratas, y cuya sola evocación los paraliza.

Las normas y procedimientos cambian y se multiplican como hongos, y cada vez se vuelven más largos y puntillosos; pero, de tan exactos como son, generan, en contra de la intención aparente de quienes los elaboraron, una miríada de opiniones encontradas.

En medio de todo esto, y las disputas entre personal, financiero y jurídico, los burócratas encargados de llevar adelante los “procesos” no saben por dónde tomar y se quedan marchando, angustiados, en el mismo sitio.

Imposibilitados de avanzar por las fuerzas contrarias en disputa, o renuentes a hacerlo, tratan de mantenerse en su puesto, sin tener que pagar glosas o recibir amonestaciones que ensucien su expediente, aunque eso signifique renunciar a cumplir sus funciones y prestar el servicio por el que reciben un salario.

Además, como cualquier persona común y corriente, los burócratas también se enferman o se quiebran un tobillo mientras cruzan la calle. O, justo en la mitad del trámite, solicitan el cambio a otro departamento, que alguien autoriza sin poner a nadie en su reemplazo y sin hacerse cargo de que su decisión rompe la cadena del “proceso” y lo deja en suspenso por días o por meses o por años.

Los burócratas planifican, ejecutan y controlan la ejecución del gasto de acuerdo con normas y procedimientos que ellos mismos han diseñado. Son ellos, pues, quienes han trazado el dificilísimo camino por el que deben transitar. Todo lo que es fácil, ágil y directo cae bajo sospecha.

Cuando se piensa en la calidad del gasto público, se piensa sobre todo en su contenido; es decir, en el bien o servicio en el que se ha invertido. Sin embargo, un indicador clave de la calidad del gasto es la oportunidad. Todo gasto inoportuno es malgasto.

Los burócratas planifican, ejecutan y controlan la ejecución del gasto de acuerdo con normas y procedimientos que ellos mismos han diseñado. Son ellos, pues, quienes han trazado el dificilísimo camino por el que deben transitar. Todo lo que es fácil, ágil y directo cae bajo sospecha; pues el ideal burocrático es que si alguien tiene que hacer algo debe hacerlo con las mayores dificultades posibles.

Hacer, para el burócrata, es un padecer; una prueba de obstáculos. Y la gestión burocrática, un esfuerzo por salvarlos.

Cuando se detecta un procedimiento impropio, es decir, ágil, se lo somete a un tratamiento de complicación, que lo hace más arduo y, por tanto, más serio.

Hay burócratas y burócratas: una jerarquía de personal, que es, también, una jerarquía de entidades. En cualquier caso, las normas vienen siempre desde arriba. Y el burócrata verdaderamente eficiente es el que sabe encontrar el resquicio, la salida —jurídica y administrativamente justificable— al laberinto en el que está encerrado.

La universidad pública, como un ministerio cualquiera, es una burocracia donde dominan los administradores, hasta el punto de que los mismos profesores han terminado convertidos en burócratas de la enseñanza y el conocimiento. En lugar de profesores e investigadores, la universidad se ha poblado de cazadores de evidencias o, dicho de otro modo, de certificados administrativamente evaluables.

En la administración académica, los criterios y parámetros administrativos se imponen a los académicos. De manera que adquirir el ISBN, por ejemplo, una actividad tan propia de una institución de educación superior, y que en el caso de una persona cualquiera no dura más de dos días, en la universidad, por obra y gracia de los procedimientos y la voluntad burocrática, puede demorar unos cinco meses. Los llamados imponderables también cuentan, y a veces mucho. Con lo que la racionalidad, que se supone es la característica definitoria de la burocracia, se anula.

¿Cómo, encerrados en el laberinto burocrático, tantos funcionarios corruptos han podido apropiarse de millones y millones de dólares del pueblo ecuatoriano? La respuesta es fácil: gracias al laberintoç´

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El laberinto burocrático
 


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