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9 de Noviembre del 2023
Historias
Lectura: 25 minutos
9 de Noviembre del 2023
Julio Oleas-Montalvo
El dejà vu de la deuda externa
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Imagen: Adobe Stock

 

Las cifras anuncian una inminente crisis de deuda soberana del Ecuador, consecuencia del fracaso del proyecto fundado en el extractivismo y en la inserción en el mercado mundial a base de la exportación de productos primarios, y es otro de los resultados de la irresponsabilidad de la clase política.


Por la información disponible en la prensa ecuatoriana, se conoce que en 2023 el servicio de la deuda externa pública del Ecuador bordearía los US$ 6.858 millones. En el 2024, el nuevo gobierno debería buscar al menos US$ 11.000 millones para financiar sus obligaciones internacionales y el déficit fiscal. Y el subsiguiente gobierno debería, entre 2025 y 2027, emitir más de US$ 32.000 millones solo para servir la deuda externa. 

Estas cifras anuncian una inminente crisis de deuda soberana, consecuencia del fracaso del proyecto fundado en el extractivismo y en la inserción en el mercado mundial, a base de la exportación de productos primarios, y es otro de los resultados de la irresponsabilidad de la clase política.

Es poco probable que la crisis que se avecina sirva para interpelar al proyecto primario-exportador y buscar alternativas sostenibles. Más probable es que se la utilice para profundizar el régimen de acumulación neoliberal y convertir a la sociedad y a la Naturaleza en las variables de ajuste de un sistema insostenible. Varios actores de reparto de anteriores crisis financieras ya maquinan, al costado de un bisoño Ejecutivo, cómo terminar lo que no pudieron lograr durante los sucesivos ajustes neoliberales de la década de 1980, en el overshooting de 1992 y en la dolarización de 2000, eventos de crisis financieras resueltos a costa del bienestar de las mayorías.

En este sentido, la solución de la crisis financiera tendrá al menos tres consecuencias para la sociedad y la Naturaleza: (i) La eliminación de los derechos y garantías laborales para reducir el gasto social y flexibilizar el «mercado de trabajo», en aras de la competitividad; (ii) La aceleración de los cambios en el uso de la tierra –determinados por los agronegocios de exportación y el extractivismo– que constituyen la principal causa del cambio climático en los países de menor desarrollo relativo; y (iii) La mercantilización de la Naturaleza, transformando a los componentes de los ecosistemas –los «bienes y servicios ambientales»– en mercancías susceptibles de apropiación, compra y venta, bajo la lógica del valor de cambio. 

La reducción de la producción petrolera es uno de la factores de la crisis.  Foto: Petroecuador

El círculo perverso

Para estudiar el mercado financiero internacional la teoría convencional suele usar un símil que, se supone, le otorga fundamentos microeconómicos: como cualquier actor de mercado, un Estado soberano contrata –hoy– un préstamo para mejorar el bienestar general con más y mejores servicios públicos con los cuales producir más bienes y servicios de mercado y, con un PIB mayor, lo paga mañana. Si a un país le falta el ahorro interno requerido para financiar la inversión (puertos, autopistas, centrales eléctricas, hospitales, escuelas, fábricas, plantaciones…), puede recurrir al ahorro externo, contratando deuda en los mercados financieros internacionales.

La realidad es más complicada. El mercado financiero internacional es inestable y propenso a provocar crisis con efectos devastadores –pérdida de empleo, quiebras empresariales y recesión. La crisis de las hipotecas subprime (2008) fue un ejemplo claro del alcance de las crisis financieras. Es desigual, pues los inversores de los países ricos tienen mejores condiciones de mercado –mejor información, organismos multilaterales y calificadoras de riesgo con valores y visiones de la realidad unilaterales– que los países pobres. Con frecuencia, genera externalidades negativas, como cuando las inversiones se destinan a proyectos nocivos para el medio ambiente. Es opaco, pues los inversores no pueden conocer perfectamente las condiciones reales del país deudor y éste no suele tener el recurso humano necesario para interactuar con solvencia. Y es ineficiente, pues los costos de transacción son altos y las condiciones del mercado pueden ser manipuladas.

Ni el Banco Mundial ni el FMI tendrían razón de existir si el mercado financiero internacional fuese perfecto. En el mundo real ocurre que los países de menor desarrollo padecen de escasez de ahorro interno, simplemente porque quienes tienen capacidad de ahorrar suelen hacerlo en los paraísos fiscales o en los centros financieros del norte.

Entonces, siempre hay demanda de ahorro externo, que es fácil conseguir bajo dos condiciones: que el prestatario ofrezca un colateral atractivo (los acreedores prefieren países con potencial minero o petrolero, suelos para los agronegocios u otras formas de lo que denominan «capital natural»); y que al prestamista le sobren recursos, pues en ese caso, según la ley de la oferta y la demanda, el rendimiento del capital en su propio país probablemente será inferior al rendimiento en los países donde escasea el ahorro.

Los países de menor desarrollo no solo acostumbran carecer de ahorro interno, también suelen gastar más de los ingresos que anticipan tener al formular los presupuestos públicos anuales. Son propensos al déficit fiscal, condición que se exacerba cuando los mandatarios de esos países, por lo general carentes de instituciones sólidas, padecen megalomanía, ignoran las consecuencias de lo que ejecutan o tienen incentivos personales para endeudar al mandante. En lo inmediato, el déficit fiscal puede solucionarse de dos maneras: la emisión inorgánica (imposible en un país dolarizado) o el endeudamiento externo. En el mediano y largo plazos, ambas opciones suelen acarrear efectos adversos: inflación o crisis de deuda.

El mercado financiero internacional es procíclico. En los períodos de expansión los países del «centro» exudan capitales que son adquiridos como deuda externa por los países periféricos, siempre escasos de ahorro. En época de auge, los colaterales de los países deudores suelen tener precios altos y los pagos aparentan ser viables. Pero a la expansión le sigue una fase de contracción del comercio mundial que impacta en primer lugar sobre la balanza comercial al perder los bienes primarios valor de mercado y demanda externa. Si además los países acreedores suben las tasas de interés para contrarrestar la inflación provocada por el auge, el servicio de la deuda se encarece y sobreviene la crisis. Ha pasado tantas veces que ya es inútil seguir inculpándonos unos a otros. Las crisis financieras son parte de un orden mundial, que funciona de esta manera no por accidente sino por construcción. 

Y no se puede obviar que las relaciones económicas internacionales son parte de las relaciones de poder que definen el orden mundial. Pero en esta ocasión existe una diferencia crucial: si la comunidad internacional asume como prioridad conservar lo que queda del orden financiero diseñado en Bretton Woods, y de esta manera obligar a los deudores a cumplir los pagos acordados en otras circunstancias, tendrá una responsabilidad adicional en la precipitación de la crisis ambiental.

La coyuntura internacional

En 2022 la suma de las deudas soberanas del mundo alcanzó US$ 92 millones de millones. Al menos 58 de los 193 países miembros de la ONU tienen deudas acumuladas que les empujan a la bancarrota. Muchos de estos países son ricos en recursos naturales y tienen abundante mano de obra, pero no prosperan porque los precios de los bienes primarios de exportación los fijan las multinacionales, a pesar de las presiones de la demanda. El precio medio de la tonelada de cobre, por ejemplo, ha bajado de un máximo de US$ 9.317/t en 2021 a US$ 8.500/t en 2023.

Luego de la pandemia de 2020-2021 los bancos centrales decidieron subir las tasas de interés para controlar la inflación. Esta bajaría, a escala mundial, de 8,7% en 2022 a 6,9% en 2023 y 5,8% en 2024. Tasas de interés más altas traen al menos tres efectos no deseados: el encarecimiento del servicio de la deuda, la reducción de la inversión productiva y la fuga de capitales.

En abril de 2023, Bloomberg informó que, «a medida que los países de América Latina se desplazan hacia la izquierda como reacción a la creciente desigualdad, el capital sale volando de la región».

En 2022 salieron, de las cinco economías más grandes, unos US$ 137.000 millones, es decir 41% más que lo extraído en 2021 y la mayor cantidad desde 2010. Los destinos más populares son Miami, España, Panamá y República Dominicana.

El “pronóstico de base” del informe de perspectivas de la economía mundial del FMI (octubre de 2023) anticipa que el crecimiento mundial se reducirá «de 3,5% en 2022 a 3,0% en 2023 y 2,9% en 2024, muy por debajo del promedio histórico (2000-2019) de 3,8%». El orden financiero internacional asigna prioridad a la recuperación de los créditos concedidos. Como están las cosas, esta prioridad es imposible, y mantener su prelación hará que los objetivos de la Agenda 2030 de desarrollo sostenible (ODS y transición energética incluidos) también sean imposibles de lograr.

En la 78va. Asamblea General de la ONU, el presidente Biden se jactó de haber aprobado una gigantesca ley de inversiones para combatir la crisis climática para «ayudar a la economía global a migrar hacia un futuro con energía limpia». También alardeó de sus gestiones en el Congreso norteamericano para cuadruplicar la ayuda financiera a países en desarrollo, destinada a cumplir las metas de los ODS y a adaptarse a los impactos del cambio climático.

Para el gobierno norteamericano, la crisis ambiental parece ser un buen pretexto para refrescar su erosionada hegemonía mundial. Lo que no es pretexto es su respaldo a Ucrania (según el Kiel Institute for the World Economy de Alemania, hasta agosto de 2023 EE. UU. le ha proporcionado ayuda por US$ 40.000 millones en armas, municiones, entrenamiento y equipo), Taiwán (US$ 1.000 millones para el periodo 2023-2027 ya aprobados y otro paquete de US$ 2.000 millones por aprobar), Israel (US$ 38.000 millones en diez años, contados a partir de 2016) para solo citar tres de las zonas más conflictivas del planeta.

El problema de fondo: la política de endeudamiento

La deuda soberana del Ecuador no es tanto un problema de sobredimensionamiento del stock. El presidente Lasso recibió un país con una deuda externa de US$ 41.495,6 millones y lo dejará con US$ 46.046 millones, más US$ 1.494 millones en atrasos y unos US$ 30.000 millones de deuda pública interna. La suma de estos montos equivaldría a dos terceras partes del PIB de 20232. Esta proporción es mucho menor a las deudas soberanas de Japón (236% del PIB), Grecia (207%), Italia (155%) o EE. UU. (129%), para citar unos pocos casos representativos.

El problema es otro. Luego del shock provocado por la dolarización, la deuda externa siguió siendo un recurso discrecional del mandatario de turno. Tras perder su moneda, Ecuador asumió las disciplinas pregonadas por el FMI, reestructuró su deuda pública y, con el respaldo de las remesas de los migrantes, se convirtió en pagador neto: la razón deuda externa pública sobre PIB pasó de casi 88,2% en 2000 a 12,6% en 2009. (Gráfico 1).

En abril de 2007 el gobierno de la Revolución Ciudadana (RC) canceló sus pasivos con el FMI (US$ 22,2 millones) y expulsó del país a Eduardo Somensatto, representante del Banco Mundial, acusándolo de chantaje.

La euforia antiimperialista de la RC estaba respaldada en el super ciclo de los commodities. Pero ese gobierno –«altivo y soberano», como se autoproclamaba– no se abstuvo de recurrir al FMI para obtener un crédito de US$ 364 millones para afrontar los gastos demandados tras el terremoto de abril de 2016 en Manabí.

Al dejar el poder Rafael Correa, la deuda consolidada representaba el 32,5% del PIB. Foto: Rodrigo Buendía. AFP

La RC terminó su mandato en mayo de 2017 y para diciembre de ese año la deuda consolidada era de 32,5% sobre PIB (US$ 32.640 millones=. Luego de la crisis financiera de 2008 las condiciones de la economía mundial cambiaron por completo, la holgura externa se esfumó, pero no cambió el ritmo del gasto, apoyado en el financiamiento del gobierno chino: US$ 5.431 millones contratados con el Eximbank de ese país para financiar cuatro proyectos hidroeléctricos y US$ 10.500 millones en preventas de petróleo a Petrochina, Petro Thailand y Unipec. Entre 2011 y 2022 Ecuador habría vendido por anticipado a China más de 290 millones de barriles de petróleo, y todavía tiene pendientes de pago US$ 3.400 millones. El gobierno de la RC también se endeudó con la CAF y el BID y entre 2014 y 2017 negoció en el mercado internacional US$ 11.740 millones en bonos.

Lo ocurrido luego de 2017 evidencia que en Ecuador los autoproclamados mandatarios promercado no son más responsables que sus predecesores. Durante el primer año del mandato de Moreno la deuda pública saltó a 45,2% del PIB y llegó a 64% en 2020. En los 15 años que median entre la expulsión del representante del Banco Mundial y el relevo presidencial de diciembre de 2023 el saldo de la deuda contraída con el FMI ha crecido de US$ 22,2 millones a US$ 10.717 millones. La mayor parte de estos préstamos corresponden a los dos últimos gobiernos. En la actualidad solo hay tres países en el mundo más endeudados con ese organismo multilateral: Ucrania con US$ 12.164 millones, Egipto con US$ 18.177 millones y Argentina con US$ 45.041 millones.

El futuro inmediato: ¿default o ajuste draconiano?

El verdadero problema de la deuda externa es el flujo de recursos que exige su servicio. Ecuador no está en capacidad de cumplir sus obligaciones externas en los plazos establecidos, sin afectar profundamente el gasto social, la inversión pública y la operatividad del gobierno. Se verá forzado a renegociar: pagar una parte, refinanciar otra, vender algún activo (en buen romance, privatizar), contratar crédito fresco... Pero antes se comprometerá a ejecutar ajustes, propuestos «soberanamente» por las autoridades económicas en una carta de intención que será enviada a la directora gerente del FMI, Kristalina Georgieva, la máxima supervisora mundial de las políticas económicas de los países miembros de ese cuestionado organismo multilateral. Para entonces, las tensiones distributivas que provocarán los compromisos asumidos por las autoridades ecuatorianas ya habrán precipitado nuevas convulsiones sociales, como las de octubre de 2019. 

Si el gobierno representara los intereses de sus ciudadanos, el problema distributivo sería el fundamental. Pero la economía política de la deuda pública determina otras prioridades. En 2021, el PIB per cápita de los 17,8 millones de ecuatorianos era de $ 5.965 (PPA, Paridades de poder adquisitivo). En los últimos cinco años, este indicador ha decrecido en promedio 1,6% cada año. Entre los meses de agosto de 2021 y 2022 la construcción –sector fundamental para la dinamizar la economía nacional– retrocedió 10%. Con estas tendencias, extraer recursos por medio de impuestos debilitará cada vez más la capacidad de consumo, y desanimará la inversión, lo que deteriorará las condiciones de vida de la población y contraerá los mercados internos.

En el largo plazo, la tasa de crecimiento del PIB muestra una tendencia decreciente (Gráfico 2). Las previsiones de este indicador no son buenas: 1,5% en 2023 y 0,8% en 2024. El FMI parece más optimista, pues pronostica un crecimiento de 1,8% en 2024. Estas cifras serían excesivas, si se toman en cuenta dos factores adicionales: la incertidumbre generada por un gobierno con un horizonte temporal de año y medio; y los efectos disruptivos que podría desencadenar en la salud de la gente, la producción y la infraestructura del país el anunciado fenómeno de El Niño, que tendría una intensidad entre moderada y severa.

Con menos crecimiento económico la recaudación tributaria se torna una tarea más complicada. El Gráfico 3 muestra las tasas de crecimiento anual real de la recaudación tributaria neta (deflactada por el índice de precios al consumidor, IPC), con una evolución parecida a la tasa de crecimiento del PIB. Si este resultado se conjuga con la estructura impositiva vigente (Gráfico 4), se podría especular sobre quiénes soportarían la mayor parte del pago de la deuda externa.

La inversión es un factor fundamental para asegurar un crecimiento sostenido. Junto con el trabajo es la base de la producción del sector privado que asegura la disponibilidad de recursos para el presupuesto público. Los fenómenos políticos afectan profundamente las expectativas de los inversionistas. El Gráfico 5 muestra lo ocurrido con la inversión directa entre 2016 y 2022 al producirse un relevo presidencial. En los dos últimos eventos, esta variable sufrió pronunciados retrocesos. No existen razones para no prever que en el futuro inmediato no ocurra algo similar. Más todavía si el próximo periodo presidencial tendrá una duración algo menor a un año y medio. Cabe notar que la inversión, doméstica y extranjera, también se ha desacelerado debido a la inseguridad. 

El Gráfico 6 sugiere que en los últimos años ha ocurrido un cambio estructural que se habría sellado con el referéndum de agosto pasado. Si en 2016 el 61,1% de toda la inversión extranjera directa (IED) se realizaba en la minería y el petróleo, en 2022 esta rama registró una desinversión del 22,6%. Uno de los principales rubros de ingresos del gobierno para servir la deuda externa –la renta petrolera– se encuentra en franco retroceso. Surge de inmediato una pregunta preocupante: ¿cómo se podrá reemplazar en el corto plazo esta fuente de recursos, que le proveía al Ejecutivo de la holgura necesaria para seguir negociando con los acreedores externos?

Para los acreedores externos el factor más tranquilizador es la competitividad exportadora del país deudor. Según el Growth Lab’s de la Universidad de Harvard, que compara el grado de diversificación y complejidad de las exportaciones de 133 países, en la actualidad Ecuador es menos diversificado que hace una década, ocupa el puesto 118 entre 133 países estudiados, ya que ha retrocedido 20 puestos.

En el futuro inmediato tiene pocas oportunidades de diversificar sus exportaciones, dada su disponibilidad de knowhow. Gracias al petróleo, Ecuador ha sido un país menos complejo de lo que indica su nivel de ingreso, por lo que hasta 2030 su economía podría crecer menos que el promedio mundial.

Si del lado de la oferta el horizonte se presenta sombrío, el lado de la demanda tampoco da espacio al optimismo. Las economías avanzadas (a las que en 2022 Ecuador vendió 45,3% del valor total exportado) se desacelerarían de 2,6% en 2022 a 1,5% en 2023 y 1,4 en 2024, pues demandarán menos bienes primarios. China, que en 2022 recibió 17,8% del valor total exportado, tendría una tendencia contraria, con un crecimiento de 3% en 2022 a 4% en 2023 y 5% en 2024, según Moody’s. Estos indicios plantean, además, la conveniencia de redireccionar la polaridad comercial del Ecuador, opción que en las circunstancias actuales podría acarrear otras dificultades.

Según los expertos, Ecuador es una economía pequeña y abierta: un país que crece si su sector externo es capaz de competir con ventaja en el mercado mundial vendiendo materias primas. El Gráfico 7 representa las tendencias de las exportaciones e importaciones durante el periodo 2012-2022. La demanda de importaciones (indispensables para satisfacer el consumo final, la inversión y el consumo intermedio) depende del valor de las exportaciones. En cuatro de los 11 años considerados se importó más de lo exportado. Esos déficits fueron financiados con crédito. En la macro ecuación de demanda (estática, por lo demás) las importaciones llevan signo negativo, lo que explica la desaceleración del crecimiento del PIB y el incremento de las restricciones externas.

En la década pasada la estructura de las exportaciones ha sufrido un importante cambio: cuando el gobierno decidió redireccionar su endeudamiento externo hacia China, las exportaciones petroleras representaban el 56,1% del valor total exportado, pero cuando debe servir el grueso del endeudamiento contraído en la última década esas exportaciones solo representan el 35,1% (véase el cuadro). Al mismo tiempo, el valor de las exportaciones no petroleras pasó de 40,6% a 63,8%.

La estructura de las importaciones confirma una vez más el diagnóstico de la Universidad de Harvard: considerando el valor total importado, en el presente Ecuador debe importar más combustibles y más materias primas para sostener su economía, pero importa menos bienes de capital, lo que posiblemente entorpecerá su crecimiento futuro.

La deuda soberana puede pagarse con deuda fresca, que puede contratarse en el mercado interno –por lo general vulnerando derechos de propiedad y debilitando instituciones públicas– o en los mercados financieros internacionales. Esta última opción resultará difícil y cara, debido a las tensas condiciones de los mercados y a la percepción de riesgo de los potenciales inversionistas. El «riesgo país» es un indicador que sintetiza la percepción que tienen los acreedores sobre un país deudor. Mide la probabilidad de incumplimiento de las obligaciones financieras internacionales por medio de la «prima de riesgo» –la rentabilidad adicional exigida por los inversionistas para invertir. Cuanto mayor el riesgo país, más elevada la tasa de interés y más caro el financiamiento externo.

Las causas del riesgo país se encuentran en las condiciones políticas, las perspectivas económicas, la seguridad pública y la estabilidad jurídica. Desde marzo del 2023 Ecuador tiene un riesgo país superior a 1.900 puntos, el tercero más alto de América Latina, luego de Venezuela y Argentina (42.210 y 2.061 puntos, respectivamente, en junio del 2023), y casi 20 veces más grande que el riesgo país de Uruguay (99 puntos en junio del 2023).

Ecuador se encuentra en el umbral de un nuevo dejà vu de su deuda externa. Los aspectos económicos internos y externos que reviste esta crisis no son halagüeños. La base política para enfrentarla tampoco es promisoria: una democracia en crisis con un mandatario de plazo perentorio que podría condicionar su posición negociadora a sus expectativas más allá de mayo de 2025. En medio de estas circunstancias y con las condiciones anotadas, ampliar la negociación a sus implicaciones ambientales –algo fundamental en estos días– sonaría a pretexto para eludir las obligaciones financieras. Si no hemos aprendido del pasado, estamos condenados a repetir los errores cometidos.

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1 Agradezco los comentarios de Salvador Marconi a una versión anterior de este artículo. Como siempre, sus observaciones son acertadas y pertinentes. En todo caso, cualquier error u omisión subsistentes son de mi entera responsabilidad.

2 Sin duda, la estadística pública más controvertida es la relativa a endeudamiento. Las entidades que publican esta información emplean metodologías distintas y cambiantes. Por el momento, los valores, porcentajes y variaciones que se exponen en este acápite deben entenderse como meramente referenciales.

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