La reunión mantenida el presidente de la República con autoridades seccionales para establecer una estrategia conjunta contra la agobiante inseguridad ciudadana que vive el país, estuvo en el centro del debate público la semana pasada. Producto de ello, un choque de fuerzas y despliegue de efectos políticos sobre todo entre la alcaldesa de Guayaquil y el gobierno de cara a las elecciones seccionales del próximo año, parece haberse posicionado como el principal legado de este encuentro.

No obstante, más allá de la contienda política, el encuentro también avivó el debate sobre el rol de los gobiernos locales, que pese a ser un tema instalado desde los años 90 en Ecuador, aún se encuentra algunos vacíos en su comprensión. Este artículo buscará aportar algunos fundamentos importantes sobre el rol de los gobiernos locales en el manejo de la seguridad ciudadana y al mismo tiempo plantear algunos desafíos en la consolidación de esta agenda desde una perspectiva local.

La seguridad ciudadana como problema local

La inseguridad ciudadana producto del crecimiento de la violencia y el delito es un fenómeno común de la mayoría de las ciudades latinoamericanas. Numerosas causas se han atribuido a este fenómeno, entre las que destacan el problema de la exclusión social, la debilidad institucional de los aparatos de control de los Estados, la corrupción, la penetración de economías ilícitas a cargo de estructuras criminales organizadas y la mala planificación urbana. No obstante, resulta complejo atribuir solamente a los Estados la responsabilidad sobre este problema. En este caso, la ciudad se constituye en un espacio que reproduce hechos y sentidos de la violencia y la inseguridad que pese a ser problemas comunes, se los vive y percibe de forma local.  Zygmunt Bauman ha denominado a esta situación como la gloca-lización donde el rol de los Estados centrales se constituye en una fuerza mediadora entre problemas globales y órdenes locales.

La idea de la gloca-lización ha estado presente en la configuración de la agenda pública de los países. En América Latina, por ejemplo, se puso en boga durante los años 80 y 90 la figura de la descentralización del Estado, la cual fue promovida por distintos organismos internacionales como una nueva forma más eficiente y viable de organización estatal para desarrollo.

Bajo esta lógica, el desarrollo local fue concebido como el motor del desarrollo nacional. Los municipios son entendidos como un sistema de gobierno de proximidad que se basa en el desarrollo sostenible y cooperativo como una variable sustantiva de la gobernabilidad. Esta misma perspectiva ha sido retomada en el tema de la inseguridad ciudadana, pues no es sorprendente que, a partir de esta idea, sean los Estados centrales los que han llamado incesantemente a involucrarse a los municipios en el problema de la prevención de la violencia, el delito común y la inseguridad a través del involucramiento comunitario. 

El encuentro del presidente con autoridades seccionales buscó involucrarlos más en el debate sobre seguridad.

De forma coincidentemente paralela, en Iberoamérica se empezó a utilizar en el vocablo público en término “seguridad ciudadana.” Sin entrar en detalles sobre las amplias acepciones de este concepto, la premisa fue establecer una mirada de seguridad que supere la vieja noción de seguridad nacional y seguridad pública. La seguridad ciudadana fue concebida como el derecho de la seguridad de las personas, pero también una posibilidad de superar el viejo paradigma represivo del control delictual por enfoques centrados en la prevención del delito más allá de la pena. Surgió así la especialidad en la prevención del delito, cuya misión se especializa en el diseño, implementación y evaluación de estrategias efectivas para el control delictual en el plano local. Todo esto a través de procesos de reingeniería social en lo local, rediseño de la infraestructura urbana, regulación de la vida social y la organización comunitaria. Con este enfoque, la comunidad se convierte en un sujeto activo para la prevención del delito bajo la figura de la corresponsabilidad, la participación y la permanente rendición de cuentas.  No se excluye el factor reactivo frente al delito, sino que lo atenúa y complementa con acciones preventivas ampliando la esfera de control social en el territorio.

Esta agenda de descentralización generó importantes impactos en el modelo de gestión policial de los Estados dando pie a la idea de la “reforma policial.” Si bien, los procesos de reforma policial han tenido múltiples interpretaciones y campos de actuación, prevaleció en muchos países de la región la figura de proximidad policial, los cuales derivaron en múltiples y costosos procesos de desconcentración policial en el territorio. El objetivo ha sido, entre otras cosas, generar un modelo de policía preventivo de seguridad a través de la modernización y optimización de la gestión territorial, la consulta ciudadana, la gestión comunitaria y con relativos procesos de autonomía y responsabilidad decisional en los territorios. El concepto de vigilancia policial se ha alterado a un modelo de policía proactivos (policing) con capacidad de gestionar y promover alianzas público-privadas para el control policial. La vieja perspectiva de que “la policía es la comunidad y la comunidad es la policía” propuesta por Sir Robert Peers (fundador del concepto de la policía moderna) ha prevalecido profundamente en esta nueva filosofía institucional. Por ello, a esta forma de gestión se les denomina “policías de consenso” que reemplaza al viejo concepto de policías de ocupación e imposición propio del mundo militar.

Esta idea de generar acciones más horizontales entre policía y comunidad no ha sido uniforme en la región, ni tampoco exenta de conflictos. En países con modelos de Estados federales, por ejemplo, el poder de mando policial ha coincidido con la autoridad local.  Destaca aquí el sistema estadounidense que posee alrededor de 16.000 cuerpos policiales, así como otras experiencias en el mundo anglosajón como el caso de Canadá e Inglaterra. Estos modelos han servido de referencia de buena práctica de lo que significa un eficiente sistema policial de competencia municipal autónomo.

Sin embargo, las malogradas experiencias de gestión de la seguridad en países latinoamericanos con policías municipales no parecen ser un buen referente a seguir. México, por ejemplo, con casi 1.600 cuerpos de seguridad ha buscado recurrentemente forjar una reforma policial sin éxito, para romper su dispersión de competencia policial en el territorio. La fragmentación policial ha sido identificada como una fragilidad del sistema institucional de México y que ha permitido la penetración del crimen organizado. 

Por otro lado, en países con modelos policiales de tradición continental-europeos (centralizados y jerárquicos) han sido recurrentes los conflictos entre la necesidad de mantener un mando centralizado y la necesidad de contar con el concurso y participación de la autoridad municipal para la prevención del delito.  La salida frente a esto ha sido generar mecanismos desconcentrados de gestión policial de proximidad dentro de estructuras centralizadas y verticales. 

Aunque muchas veces ha sido difícil congeniar estos dos tipos de lógicas dentro de una misma estructura policial, las distintas policías en la región han logrado armonizar estas dos lógicas doctrinarias y operativas de una manera sostenible. Pero en realidad, el desafío más importante ha sido la imposibilidad de generar un modelo formal y estandarizado de coordinación vis a vis entre la autoridad policial y los municipios. El problema de esto, es que muchas veces mantener un adecuado nivel de coordinación depende de los vaivenes de la política en cada país. Un esquema interesante, en esta línea lo establece Colombia, donde a raíz de la Constitución de 1991, la autoridad policial en ese país radica en los alcaldes, y al mismo tiempo la policía conserva su unidad operativa nacional.

No se puede decir que exista un modelo a seguir mejor que el otro.  Cada país, en definitiva, ha moldeando su propio modelo policial. Sin embargo, todos parten de la necesidad de generar estructuras que le permita mejorar la gestión local de la seguridad ciudadana con un amplio nivel de articulación actores municipales Ese ha sido el desafío más importante de la gestión pública de la seguridad ciudadana en los últimos 30 años.

Seguridad ciudadana y gobiernos locales en Ecuador

Como se dijo, cada país ha moldeado su propia institucionalidad en la gestión local del delito. En Ecuador, la historia de la autoridad policial municipal en realidad fue una herencia de la colonia; lo cual marcó una influencia notable en el diseño de los primeros cuerpos policiales en los primeros años de la república. Estas policías municipales del ornato, aseo, control de incivilidades, orden público entre otras cosas, perduraron hasta mediados del siglo XIX. Por su parte los modelos policiales unificados y centralizados fueron reemplazando poco a poco esta lógica local policial. En el año de 1938, fue creada la Policía Nacional del Ecuador cuya estructura centralizada, jerárquica y de disciplina militar perdura hasta nuestros días. Tanto en la Constitución de 1979 y de 1998, la responsabilidad del orden público, el control delictual y el tránsito se mantuvo en el Estado central a través del trabajo de la Policía Nacional.

Pese a ello, no fue sino hasta la década de los 90 cuando producto de las crecientes demandas ciudadanas en materia de seguridad se empezaron a efectuar una serie de protestas sociales que derivaron en incipientes procesos de involucramiento municipal en este problema. Un referente en esta línea lo fue el Municipio de Quito, los cuales en los primeros años del año 2000 creó la tasa de seguridad ciudadana y el Consejo Metropolitano de Seguridad Ciudadana como una instancia de coordinación de políticas. A través de la tasa de seguridad, se establecieron los primeros procesos de colaboración logística con la Policía Nacional (gasolina, patrulleros, infraestructura de policial).

Producto de esta colaboración, la Policía Nacional adaptó su incipiente modelo de desconcentración iniciado en los años 90 con los puestos de auxilio inmediato (PAI), a un embrionario modelo de gestión de policía comunitaria en Quito. Igualmente, las Brigadas Barriales de creación policial en los años 90 en el Ecuador, sirvieron de base para la conformación de los Comités de Seguridad Ciudadana en Quito.

Este modelo de policía comunitaria fue impulsado como un sistema nacional a partir del a través del Plan de Modernización Policial creado en el año 2004. La colaboración municipal también se dio en el ámbito tecnológico (sistema de ojos de águila, central de llamadas de emergencia, alarmas comunitarias) además, en procesos de recuperación de espacios públicos.  Sin ser modelos parecidos, las ciudades de Cuenca, Manta y Guayaquil replicaron modelos de colaboración en materia de seguridad ciudadana. En el caso de Guayaquil fue famosa la creación de la Corporación de Seguridad Ciudadana que hasta el día de hoy brinda apoyo tecnológico y logístico a la Policía Nacional.

Por esta razón, se puede decir que las primeras experiencias del involucramiento municipal en materia de seguridad ciudadana en la era democrática se dieron de manera informal y espontánea y carecieron de un marco legal definido a escala nacional. Los niveles de cooperación se dieron a través de acuerdos específicos y ordenanzas, pues recién en el año 2005 la Ley de Régimen Municipal estableció el concepto de seguridad ciudadana en la legislación nacional.

Con la Constitución del 2008, apareció por vez primera el concepto de seguridad ciudadana a escala nacional, aunque el manejo de esta esfera sigue siendo responsabilidad del gobierno central (art. 163). Se introduce sí, en el mismo artículo, y de forma novedosa, que para el desarrollo de sus funciones la Policía coordinará acciones con los gobiernos autónomos para el desarrollo de sus tareas. Producto de ello, el Código Orgánico de Organización Territorial, COOTAD, aprobado en el 2010, establece una serie de responsabilidades de autoridades seccionales para coordinar acciones con la Policía Nacional en materia de seguridad ciudadana dentro del marco de su competencia.

El COOTAD da responsabilidades a los gobiernos autónomos para gestionar consejos provinciales, cantonales e incluso parroquiales de seguridad ciudadana, y establece la responsabilidad de elaboración de planes seccionales de seguridad ciudadana en cada ámbito de influencia territorial.

La Ley de Seguridad Pública y del Estado aprobada en el 2009 también habla de la necesidad de coordinar acciones entre gobierno nacional y municipal para temas de seguridad ciudadana. A partir de este marco normativo se define de forma general las competencias entre la autoridad central y local en seguridad ciudadana.

Más allá de lo legal, el modelo de gestión del Estado central en materia de seguridad ciudadana fue producto de una serie de saberes incorporados en la esfera institucional de la Policía, producto de este relacionamiento con los gobiernos locales desde la década de los 90.  

Esto sirvió de guía para generar en el 2010 un modelo planificado de desconcentración territorial (zonas, subzonas, distritos, circuitos y subcircuitos) acompañado también con un fuerte proceso de inversión en infraestructura y logística. Sin embargo, durante el correísmo, los niveles de coordinación con los gobiernos locales se vieron menoscabados debido a conflictos existentes entre la autoridad política nacional y el gobierno local. Este fue el caso de Guayaquil, donde la disputa entre el gobierno y el alcalde terminaron empantanando una adecuada relación entre estas dos instancias.

En el 2014, este problema se dio también en Quito, donde incluso se quitó al Municipio de Quito la posibilidad de producir estadísticas delictuales provenientes de denuncia ciudadana. El apoyo logístico de los municipios con la policía, práctica común durante los primeros años de la década del 2000 se redujo ostensiblemente, pues este rol quedó subsumido en gran parte por el gobierno central.  Durante prolongados periodos del gobierno en mención, el rol de los municipios en materia de seguridad ciudadana perdió iniciativa en la materia, navegando en una compleja indeterminación y fragmentación de roles.

En el gobierno anterior, se creó por primera vez el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana donde se establece como un eje fundamental la necesidad de articulación con los gobiernos locales.  En el año 2019 se dio paso a la generación de mesas de trabajo para el establecimiento de un “Acuerdo Nacional” para la seguridad ciudadana, donde también se habló de la necesidad fundamental de mejorar y ampliar los niveles de coordinación con los gobiernos locales.  En ambos casos, estas iniciativas quedaron truncada por cuestiones presupuestarias y de interés en el sostenimiento político.

Por último, con la llegada del presidente Guillermo Lasso, se ha anunciado un agresivo programa de inversión en materia de seguridad y también la necesidad de ampliar los niveles de coordinación con las autoridades locales. No obstante, esta propuesta presenta algunos desafíos que es necesario discutir a continuación.

La política de seguridad de Guillermo Lasso tiene varios desafíos

Los desafíos

Pese los avances evidenciados, no ha sido claro el rol de los gobiernos seccionales en materia de seguridad ciudadana en Ecuador. El marco legal existente habla de coordinación dentro del ámbito de su competencia, pero en la práctica han existido varias confusiones. Por ejemplo, la literatura especializada sugiere que la esfera de control social se puede ampliar a través de acciones complementarias entre la esfera policial y municipal. Sin embargo, el apoyo logístico a la Policía Nacional u otro organismo de control de competencia nacional como la justicia y la Fiscalía está lejos de ajustarse a esa recomendación.

El problema radica en que el apoyo logístico muchas veces es producto de falta de inversión estatal en esta materia o de una correcta planificación en la provisión de recursos. Los rubros de cooperación municipal más recurrentes son el pago de gasolina, compra de camionetas, motocicletas, reparación y construcción de nueva infraestructura.  El apoyo municipal, por tanto, lo que hace es suplir una deficiencia estatal, pero está lejos de sumar complementariamente acciones innovadoras. No suma, sino que suplementa una inacción del Estado. Las razones para esta dinámica son variadas y van desde la reproducción de viejas prácticas institucionalizadas entre la relación policía-gobierno municipal, desconocimiento del rol municipal, protagonismo político, prácticas clientelares o simplemente una respuesta pragmática para hacer frente a los déficits de inversión en épocas de austeridad fiscal del gobierno central. Esta situación hace que los gobiernos locales se constituyan muchas veces en ventrílocuos de la autoridad policial centralizada, perdiendo así la iniciativa de innovación en propuestas de prevención local del delito en el ámbito de la competencia municipal.

La innovación municipal en materia de prevención viene de la mano de su capacidad de incidir en el diseño de la infraestructura urbana y la reducción del delito por oportunidad, la regulación de la vida social y hábitos urbanos, la reingeniería social a través de programas sociales de prevención del delito, la promoción de normas de convivencia ciudadana, el manejo de espacios públicos, la incorporación tecnológica de la industria de la seguridad, la organización comunitaria, la promoción de proceso de veedurías, entre muchas cosas más.

Como se dijo anteriormente, la articulación inteligente de medidas punitivas, disuasivas y de prevención del delito marcan la diferencia en la gestión local de la seguridad ciudadana.  Para ello se requiere esfuerzos de coordinación y cooperación complementarios y la capacidad de tener un conocimiento pleno de lo que pasa en las ciudades a través de la integración de sistemas de información. Conocer a profundidad sobre los temas de la ciudad es desde todo punto de vista un insumo diferenciador en la gestión de la seguridad ciudadana a nivel local.

De aquí se desprenden dos problemas. El primero se genera en el tema de voluntad política para emprender la realización de estas medidas. Muchas de estas se presentan ante las autoridades locales como carentes de efectividad y fragmentadas respecto a su orientación. Tampoco existen la capacidad para evaluar estas medias sobre su impacto real en la reducción del delito y la violencia. De esto surge el problema de las capacidades, pues en realidad la carencia de recursos económicos en la mayoría de gobiernos locales sumado a una carencia de cuadros técnicos para evaluar en el mediano y largo plazo las políticas complica la gestión para la prevención del delito.

Por esta razón, suena más sugerente y rentable el apoyo logístico pues al fin y al cabo el efecto es más importante que el resultado y puede contribuir en algo en mejorar la imagen de la autoridad municipal.

El recurso policial está más en sintonía con audiencias ciudadanas que entienden al trabajo policial desde el punto de vista eminentemente reactivo. Una adecuada gestión municipal de la seguridad ciudadana está en saber comprender y manejar equilibradamente estas tensiones. La parte política requiere una contraparte técnica y para esto se requiere capacitación permanente y apoyo Estatal.

Otro desafío importante no está solamente en comprender la parte técnica sino también la parte política. Como es conocido la autoridad local en manos del alcalde ha tenido tradicionalmente un rol político frente a los problemas que agobian a una ciudad o territorio. Por tanto, no se trata solo de un problema de claridad en las competencias sino de asumir un rol político de la autoridad local sobre el problema de la inseguridad. Pedir rendición de cuentas sobre la asignación y distribución de recursos por parte del gobierno central para atender este problema es una responsabilidad política y moral de los alcaldes. Esta acción no solo presiona por una mejor atención gubernamental en el territorio, sino que mejora la transparencia en la gestión de los recursos públicos. Estos asuntos pueden muy bien ser dirimidos en los Consejos cantonales de seguridad tal como lo señala el COOTAD. De igual forma, la gestión de la seguridad desde la coordinación local es un excelente amortiguador político para el gobierno central en la medida que logra ubicar la discusión de un problema local en el mismo ámbito seccional.

Lejos de analizar los efectos políticos de la pasada reunión del 6 de junio entre el presidente de la República y las autoridades locales, se abre una excelente oportunidad para comprender y debatir el rol de los gobiernos seccionales en la seguridad ciudadana. En la corresponsabilidad en materia de seguridad ciudadana no se trata solamente de desligar responsabilidades ni de mostrar músculo político. Se trata de generar estrategias colaborativas y complementarias de cara a poder enfrentar un problema central que agobia recurrentemente a la ciudadanía. Una política exitosa en seguridad ciudadana radica en la posibilidad de poder trabajar en conjunto marcando la diferencia, pero cada quien en el marco de sus responsabilidades y competencias.