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31 de Marzo del 2019
Historias
Lectura: 21 minutos
31 de Marzo del 2019
Redacción Plan V
Edwin Miño: “hay que construir gobernabilidad a través del diálogo”
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Fotos: Luis Argüello

Edwin Miño recibió a Plan V en su despacho del edificio del Congope, en el sector de La Mariscal, en la ciudad de Quito.

Las autoridades locales que se estrenan este 14 de mayo se enfrentan a deudas, ofertas y miles de necesidades de los pueblos y territorios del Ecuador. Edwin Miño, director ejecutivo del Consorcio de Gobiernos Provinciales, Congope, explica la realidad del sector, su experiencia y sus desafíos.

Edwin Miño

PhD en Administración Pública, director ejecutivo del Consorcio de Gobiernos Provinciales del Ecuador.

¿Cuál es la evaluación de este período de gobiernos seccionales, es decir, desde el 2014?

Se termina un periodo especial, que es de prueba, de la Constitución de Montecristi y del COTAD. En la Constitución se definieron competencias y estructuras. En el gobierno provincial cambió totalmente lo que no termina de entenderse en el Ejecutivo: que el gobierno provincial es el que genera la gobernabilidad en el territorio. Ya no hay consejeros provinciales; están en cada provincia todos los alcaldes y un número determinado de juntas parroquiales. Es una estructura interesante.

¿Y cómo funciona esa estructura?

Se acaba de terminar una período de cinco años por cada prefectura y alcaldía. Tuvieron un año más, eso es tener un 20% más de tiempo. Ya se empataron las elecciones y ahora todos los períodos serán de cuatro años. La primera estapa tuvimos el problema de que tanto alcaldes como juntas parroquiales creían que esto era una negociación bis a bis con la prefectura; es decir, de su presupuesto repártame tanto para mi y no había una visión de desarrollo. Lo interesante de este periodo 2014-2019 es que se pudo planificar, y los alcaldes ya no ven a la prefectura como una vaca a la cual hay que ordeñar. Ya la ven como un actor más del desarrollo que hay que proyectar. Es decir, la alcaldía ya piensa en la estructura de la prefectura, cómo le puede aportar visión de desarrollo, el modelo económico, el uso de suelo, el problema agropecuario o ambiental. 

¿Y con estos dos factores, cuál debe ser o es la característica del prefecto?

El prefecto (o prefecta) que fue electo es una persona que tiene que construir diálogo.  No le queda otra, porque aprendes a dialogar por las buenas o las malas. 

Pongamos el ejemplo del correista Leonardo Orlando, prefecto electo en Manabí, a quien le tocará negociar con 22 alcaldes que no son de su partido...

Si tu quieres trasladar el problema ideológico, la visión política o partidista al Consejo Provincial, vas a vivir el infierno. Por ejemplo, del 14 de mayo, cuando se posesionan, al 14 de junio, tiene que programar su presupuesto, porque tenemos presupuesto prorrogado; tienen que aprobarlo el Consejo. Tiene un mes para aprobar el plan de inversión anual y el plurianual; tienen un mes para aprobar los POA y PAC: Es decir, si no entras dialogando con los alcaldes y juntas parroquiales habrá muchos problemas.

¿Y cómo se resuelve eso?

El Congope tiene un plan que llamamos de los 100 días, que comienza el 1 de abril para apoyar estos procesos. Pero la característica fundamental  de un prefecto no es que sea experto en vías, o en desarrollo agropecuario; es que sea un constructor de gobernabilidad. Ahora te vas a sentar en el sillón de la prefectura y tienes competencias que cumplir, compromisos y deudas, y las deudas que tiene el gobierno con las prefecturas es de 313 millones de dólares; hay tantos problemas como estos, que la primera característica de quien se siente en todas las prefecturas es saber dialogar.

Pero esto se aplicó en estos últimos cinco años...

Sí, y tuvimos muy buenos resultados.

¿Cuál es tu lectura política de este proceso?

Los gobiernos locales sostuvimos la democracia entre 1996 y el 2006, porque el país se destruía, el Estado estaba destruido. Los que hacíamos salud, educación, vialidad en ese tiempo fuimos los gobiernos locales. Fue duro, feo, pero aprendimos. Aprendimos que políticamente teníamos que coordinar, vertical y horizontalmente. Eso significa con todos los Consejos Provinciales, pero también con las juntas parroquiales, las alcaldías  y con el gobierno central. Obvio que habrá enfrentamientos, incluso una visión distinta de desarrollo. Fíjate la alcaldía de Guayaquil con la prefectura del Guayas; tenían visiones distintas, pero al final las cosas funcionaron. Al final del día el territorio te obliga a llegar a acuerdos. 

"Obvio que habrá enfrentamientos, incluso una visión distinta de desarrollo. Fíjate la alcaldía de Guayaquil con la prefectura del Guayas; tenían visiones distintas, pero al final las cosas funcionaron. Al final del día el territorio te obliga a llegar a acuerdos".

¿Y que esperan ahora de las nuevas dignidades?

Los alcaldes han aprendido lo mismo que los prefectos. Tienen un comportamiento distinto, con visión de desarrollo. Con las juntas parroquiales hay que invertir mucho en formación de capacidades, porque están desaprovechadas en el territorio, pero eso es parte de un nuevo pacto territorial.

¿Funciona este modelo político, lo que está planteado en la Constitución? En estas elecciones hubo una enorme dispersión política.

Funcionó bien y aprendimos, pero no me atrevo a decir que seguirá funcionando. Acaba de cerrarse una etapa; hay  prefectos que terminan 18 años de administración. Pero ya no vamos a tener su experiencia. Es fundamental que trabajemos con los nuevos prefectos, para contarles lo que puede pasar en el territorio; porque si llegas con una actitud sectaria, si no te quitas la camiseta del todo o si las heridas de campaña se infectan en la gestión, puede haber muchos problemas. Tal vez las alcaldías no tanto, por la acción de los consejeros, pero el nuevo alcalde de Quito, por ejemplo, tiene que ser un gran dialogador, porque tiene muy pocos concejales. 

¿Qué es el nuevo pacto territorial y qué plantea?

Creemos que el concejo municipal tiene que integrarse también con las juntas parroquiales. Tiene que haber delegados de las juntas. Hay algunas cosas de la democracia que tienen que cambiar.

Al prefecto se lo ha visto como una candidatura menor, como un personaje de relleno ¿eso ha cambiado ahora?

Hay 23 prefecturas y excepto en Pichincha, Guayas y Azuay, por la propia fuerza de sus capitales provinciales, en el resto de provincias la prefectura es la entidad más importante. Los alcaldes de Quito, Guayaquil o Cuenca tienen un peso específico, o ese bicefalismo que hay entre Manta y Portoviejo. 

¿Cuál es la mayor dificultad en la gestión de los gobiernos seccionales?

Creo que la poca sincronía que existe entre la política pública nacional y la política pública local. No quiero referirme a los recursos, pero el Gobierno nacional se plantea una reducción en la inversión y el gasto públicos y las prefecturas y las alcaldías sabemos que el desarrollo viene a partir de la inversión pública que se haga. En los cantones pequeños el sector privado no ingresa, peor en las zonas de frontera; si ahí no hay inversión pública no hay inversión de nada. Hay muchas políticas nacionales que porque actúan en el territorio creen que están territorializadas y no es así. Lo que yo denomino el "gobierno de centralidades" está agotado. No lo llamo centralismo, porque este era que todos los trámites se hacían en Quito o que el Presidente resolvía. Este modelo de centralidades se caracteriza por un nivel desconcentrado del Ejecutivo. El presidente de la República es el que tiene en el Ecuador el mayor nivel de información territorial, porque proviene de la misma línea. Si quieres saber que está pasando este momento en el cantón Palora llamas al jefe político, y si quieres saber qué pasa en la parroquia Cazaderos tienes al teniente político; en cambio, si no tenemos una buena articulación, los gobiernos locales no tenemos información. Pero hay una incoherencia entre lo que se plantea el gobierno y lo que se plantea en los territorios. 

¿Y en el factor económico?

Resulta que los gobiernos seccionales estamos dando liquidez al Ejecutivo. Es tan grave como esto: el acuerdo del primer desembolso del Fondo Monetario es de 462 milllones de dólares. Pero solo a los gobiernos provinciales, el Ejecutivo debe 313 millones. Deudas que vienen algunas desde 2013. Es decir que más de la mitad del primer desembolso del FMI le da liquidez al Gobierno Nacional porque no nos paga, porque eso estuvo presupuestado.  Ejemplo familiar: tienes cien dólares y das diez dólares a cada uno de tus diez hijos, pero llegan los cien dólares y a cinco de tus hijos no les das ese dinero. Esos cinco hijos te están dando liquidez. A los gobiernos seccionales no nos han pagado. Esta deuda crece todos los días. 

¿Cuál es el promedio anual de manejo de los gobiernos provinciales?

Estamos en un promedio de 880 millones de dólares; y entre los tres niveles de gobierno superamos los 3000 millones de dólares, para que se vea la poca sincronía. Es más del 3% del PIB, pero no hay una articulación. El PIB de la construcción recién creció en forma positiva al 0,4%. Los gobiernos seccionales tienen más inversión pública. Por la dinámica de territorialidad, con 3000 mil millones de dólares se genera mucho más. Si se contrata la construcción de un puente por 60 mil dólares, con un arquitecto de la localidad, se genera trabajo por dos meses para 30 personas entre directos e indirectos. Esos tres mil millones anuales van a la vena de la economía local. Los GAD dan liquidez.

 

"Los gobiernos seccionales tienen más inversión pública. Por la dinámica de territorialidad, con 3000 mil millones de dólares se genera mucho más. Si se contrata la construcción de un puente por 60 mil dólares, con un arquitecto de la localidad, se genera trabajo por dos meses para 30 personas entre directos e indirectos".

Pero persiste la dependencia de los gobiernos locales, que financieramente no son autónomos. 

Ese es el otro factor: la gran dependencia que tenemos los GAD del presupuesto del Estado. Los municipios tienen una dependencia del 90% aproximadamente; los gobiernos provinciales dependen cerca del 70%. Tenemos que romper eso, con la desconcentración y descentralización de la política tributaria. Hay temas logísticos que pueden asumir los gobiernos seccionales. Un ejemplo, con los 39 centavos del peaje de la autopista General Rumiñahui, que une al valle de Los Chillos con Quito, logramos apalancar, haciendo contratos de futuro, una inversión de 44 millones de dólares para la Armenia I y Armenia II. El gobierno del Azuay, con el cobro de la tasa solidaria ha apalancado al menos el 50% para inversión en vialidad. Nosotros podemos hacerlo en vialidad. Necesitamos diez mil ochocientos millones para cubrir las necesidades viales. Tenemos un modelo de gestión para cubrir eso, pero si el Ejecutivo se queda con lo bueno, con lo rentable, ¿qué nos queda? El hueso. Para ir de Quito a Riobamba se pagan tres o cuatro peajes desde hace 20 años, ¿dónde está la ampliación de la Ambato-Riobamaba, o la Jujan-Santo Domingo.

¿Entonces manejar los peajes de las vías es una de las soluciones?

Si nos dan esas vías dejaremos de depender financieramente del Ejecutivo en parte y podemos contruir estos temas, con modelos de gestión. La primera necesidad de los peajes nace de la factibilidad financiera. Se llama el TPDA, el Transporte Promedio de Automóviles. Porque hay vías que no son rentables. La Nanegalito-Nanegal no es rentable, la misma Troncal Amazónica. Pero toda la Panamericana, que es la más rentable, la tiene el gobierno central. Ese es el modelo de centralidades que hay que cambiar. 

¿Hacía cuál?

Hacia un modelo más participativo de lo local. Es un modelo agotado, se necesita más participación de los gobiernos locales y se necesita más contraloría a los gobiernos locales; y más participación de la gente. Corrijamos el problema que tuvimos con el Ejecutivo, porque hemos creado Ejecutivos fuertes pero con poca participación de la gente. ¿Cuál es presupuesto del Ministerio de Transporte y Obras Públicas? La gente no lo sabe. Un prefecto, en esta oficina, se enteró por el periódico de que el gobienro central iba a hacer cinco obras en su provincia. El Ejecutivo es un actor territorial. NO hay tres niveles de gobierno local, hay cuatro; porque el Ejecutivo interviene más en el territorio que los gobiernos seccionales: bienestar social, salud, vialidad...

¿Y cómo hacer que esa intervención esté coordinada entre lo local y lo nacional?

Cuando dejemos de creernos dueños de los estancos. Yo administro lo chiquito y tú lo grande, pero nunca conversamos. ¿Cuál es la reforma fundamental del sistema político de la administración del Estado y la descentralización? Uno, obligatorio, el presidente de la República tenga su gabinete con presidentes de las juntas, alcaldes y gobierno provincial. Donde no nos ausentemos, reitero que somos el 3% del PIB, somos los que damos liquidez al gobierno central. Estoy pidiendo además más control para los GADs, pero nuestra relación con el Ejecutivo no se puede limitar a que yo pase un informe de lo que he gastado. Por ejemplo, las escuelas del Milenio. Hay una en una provincia central y se le pidió al ministro de Educación que no la pongan ahí, porque los niños tenían que caminar once kilómetros por la vía. Dijeron que se iba a contratar un bus. Lo cual duró dos años. Si eso fuera conversado por los niveles de gobierno se hubiese incluso llegado a una responsabilidad compartida. Hay una escuela del Milenio en una provincia de la costa, que nos enteramos que se inauguraba porque no había puente para que pasen los muchachos. Esa asincronía nos mata. Aunque la constumbre de los ecuatorianos no es el de conversar y actuar conjuntamente, pero nosotros estamos dispuestos a ello. Hay que relacionarse entre todos los niveles, las sinergias generan recursos. Creo que el presidente Lenín Moreno, a pesar de los problemas, es el único político que puede construir política pública de Estado. 

"Hay una escuela del Milenio en una provincia de la costa, que nos enteramos que se inauguraba porque no había puente para que pasen los muchachos. Esa asincronía nos mata. Aunque la constumbre de los ecuatorianos no es el de conversar y actuar conjuntamente, pero nosotros estamos dispuestos a ello".

¿Por qué? ¿No hubo política pública con Correa?

Hubo mucho dinamismo de la inversión pública, pero ignorando a los actores económicos y empresariales locales. Debimos haber desarrollado muchísimo al sector privado local.

Suena lógico, ¿pero por qué no se hace?

Por intereses. Y creo que Moreno puede hacer esto por encima de los intereses por el pacto que tenemos los ecuatorianos de que dejar que estos dos años que le falta termine de poner la casa en orden. El problema pasa porque no construimos en conjunto, en todos los niveles de gobierno, objetivos nacionales.

Pero eso depende en mucho de la buena voluntad de esos intereses cruzados.

Creo que el marco legal tiene que obligarnos: a coordinar entre las prefecturas y verticalmente; que obligue al Ejecutivo a sentarse a arreglar nuestros problemas, pero que de igual manera coordinemos con el Ejecutivo lo que vamos a hacer. El territorio no conoce límites. El límite que separa Azuay con el Cañar es absolutamente artificial, pero no se puede conversar entre sus autoridades. La norma ahora no facilita la conformación de consorcios; para que una autoridad de un nivel pueda apoyar a otra de otro nivel tiene que declararse la incompetencia. Se deben crear consorcios para hacer un proyecto  y una vez hecha la obra desaparecer. Cuando hay proyectos que implican mucho más allá de las límites de las competencias, empiezan a darse los problemas. En Ecuador no ha funcionado algo que se da mucho en Europa que es el desarrollo de las cuencas geográficas. Porque se puede desarrollar la cuenca del Guayllabamba, que involucra a tres provincias. Todo esto irá en una necesaria reforma al COTAD. Los gobiernos seccionales tenemos esa visión, fruto de la experiencia, pero necesitamos que el gobierno central y la cooperación internacional la tengan. 

¿Por qué la cooperación internacional?

Lo que nos decidió para un proyecto es el Hábitat III. La agenda urbana de los gobiernos locales del mundo. Pero quien invitaba era el gobierno central del Ecuador. Los alcaldes y prefectos del Ecuador eran invitados, no eran los actores. No son los gobiernos centrales los que deben llamarnos a discutir los problemas locales, son ellos y nosotros.  El segundo problema de Habitat era que veíamos al territorio como una división rural-urbano. Lo rural es donde botas la basura de la ciudad, de donde te traes el agua para la ciudad y donde tienes aire puro. Cuando hablamos con los organismos de cooperación te piden que primer hables con tal o cual ministro. Pero no nos quieren recibir. Conversamos con la OEA y Almagro acaba de crear, el año anterior, la oficina adjunta de gobiernos locales, porque nos entendió. ¿Dónde los gobiernos locales se expresan en la OEA? La Asamblea de la ONU lo ha entendido. Su presidenta María Fernanda Espinosa se ha reunido ya con el presidende del Congope, Gustavo Baroja y con la presidenta de la asociación mundial de gobiernos locales. Lo de la OEA tiene que pasar por Cancillería, y eso es volver al gobierno central. No estamos entendiendo a los territorios. El modelo global y unificador ya no existe. Hay que oir a los terrotorios, porque es muy distinto lo que piensan los compañeros de Los Ríos que los de El Oro.

Evidentemente eso ocurrió en estas elecciones: los territorios hablaron.

Los territorios se pronuncian en las elecciones locales. Cuando eligen a su presidente de junta, a su alcalde. Podemos creer que está bien o mal, pero son los pueblos hablando y diciento lo que quieren. Estos pueblos y territorios tienen que ser escuchados y participados en el diálogo nacional e internacional.

 

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