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5 de Abril del 2015
Historias
Lectura: 15 minutos
5 de Abril del 2015
Fernando vega
Cómo se desmontó la descentralización

El Malecón de Bajo Alto, en El Oro, es una obra del Gobierno a pesar de que el Municipio local pudo haberla ejecutado. 

 

Planta de agua potable en Nueva Loja, que también fue ejecutada directamente por el Gobierno Nacional a pesar de haber un municipio en esa localidad. 

 

Que el gobierno de Rafael Correa no tenía ninguna intención de ir a una verdadera descentralización y desconcentración se vio bien pronto en la creación de organismos paralelos no previstos ni establecidos en la Constitución como el famoso “Ecuador Estratégico” que a la vieja usanza de las unidades ejecutoras del febrescorderismo.

En el Artículo 1 de la Constitución se establece que “el Ecuador se gobierna de manera descentralizada”. Este principio trata de aplicarse en el Título V de la Constitución sobre la Organización Territorial del Estado (Art. 238 en adelante) que se distingue en el territorio nacional las regiones, las provincias, los municipios y las parroquias rurales a los que se les denomina Gobiernos descentralizados Autónomos; a estas estructuras territoriales hay que añadir las “circunscripciones territoriales especiales”, en las cuales podría caber, desde un espacio territorial, una región tan grande como toda la Amazonía, como una o más parroquias, cantones o provincias que por voluntad de sus autoridades y luego de un referendo podrían asumir dichos estatutos de descentralización y autonomía. A lo anterior se suman comunidades, comunas, recintos, barrios y parroquias urbanas, también reconocidas en la Constitución (Art. 248).

La Ley del COOTAD parece insistir en estas posibilidades. Esto daría la impresión de que el principio del Art. 1 tendría un futuro prometedor.

Por presiones de la SENPLADES, se trató de imponer un mapa de regiones equipotentes; regiones pensadas desde la burocracia tecnocrática y no desde la misma sociedad, a partir de sus historias, culturas y costumbres.

Sin embargo,  en la misma Constitución ya aparecen algunas limitaciones. Recordemos que en el debate constituyente, por presiones de la SENPLADES, se trató de imponer un mapa de regiones equipotentes; regiones pensadas desde la burocracia tecnocrática y no desde la misma sociedad, a partir de sus historias, culturas y costumbres. Así la exigencia de un determinado número de kilómetros cuadrados y población limitó la posibilidad que tenía, por ejemplo, Manabí para por si sola constituirse en una región. Esta limitación bloqueó también la conformación de un gobierno descentralizado amazónico. Y aunque el régimen de transición dio un plazo de 8 años para la constitución de las regiones, nada se avanzó en esa dirección.

No solo eso, el gobierno de Rafael Correa, que en la práctica fortalece un centralismo cada vez más absorvente, propone una “enmienda” constitucional para eliminar dicho plazo, con lo que el asunto quede para las calendas griegas.

No cabe duda que los vientos descentralizadores tuvieron su presencia en la Constituyente de Montecristi, incluso bajo el liderazgo de Fernando “el Corcho” Cordero, adalid durante muchos años de la desconcentración y del movimiento municipalista que estuvo presente con representantes propios en la sala de la Asamblea. Es que el establecimiento de los gobiernos descentralizados autónomos (GADs) ya se puso en la Constitución de 1998 y había provocado una suerte de primavera de esperanza en todos los espacios del territorio nacional.

¿Qué hizo que estos anhelos se vieran frenados y frustrados luego de la confirmación de la descentralización constitucional del 2008? Dos cosas que veremos a continuación.

En primer lugar, habría que dilucidar si con buena intención, al afrontar la necesidad de establecer las competencias de los distintos niveles de gobierno, la Constituyente realizó un reparto de competencias exclusivas y concurrentes con la esencia de un verdadero proceso autonomista o si se priorizó el espacio de acción del gobierno central, en la cual la parte del león cayo de lado del gobierno central.

A pesar de que el Régimen de Competencias (Art. 260 y siguientes) aparentemente fortaleció a los municipios y a las juntas parroquiales, si ponemos en limpio las competencias exclusivas de los gobiernos locales, estas resultaron escasas en los tres niveles más bajos: a las parroquias solo les quedó la organización social y las veedurías, a los municipios los servicios básicos y poco más, y a las provincias la vialidad rural y el riego; a decir verdad, los gobiernos provinciales fueron deliberadamente debilitados –habían voces en PAIS que hablaban de su desaparición, para dar paso a la creación de las regiones del SENPLADES–. Todas las demás competencias son concurrentes con el poder central o exclusivas del Ejecutivo nacional. Con ello, y por obra y gracia del centralismo correista, en la práctica se retrocedió respecto de la Constitución del 98. Con el reparto de competencias, así realizado, en realidad se desdibujó la figura del gobierno local, ya que quedó reducido a ser un administrador de unas pocas competencias. Esta apreciación en todo caso debe ser corroborada o desmentida por la experiencia de los propios gobiernos locales.

Todas las demás competencias son concurrentes con el poder central o exclusivas del Ejecutivo nacional. Con ello, y por obra y gracia del centralismo correista, en la práctica se retrocedió respecto de la Constitución del 98.

En la décadas anteriores a la Constituyente, al amparo de las definiciones del 98 y con el concurso del apoyo internacional, se habían propulsado experiencias interesantes de gobiernos locales alternativos en los que éstos resultaban ser verdaderos gobiernos de cercanía con amplias competencias y participación popular, que aunque fueron impulsadas por el neoliberalismo en el afán de debilitar al Estado central, produjeron beneficios para la población que experimentaron las posibilidades de un gobierno de cercanías. Insistimos el reparto de las competencias los redujo a administradores de algunos servicios, ello limitó sus aspiraciones presupuestarias, aunque no haya que culpar de esto a la Constitución, los destinaría, en todo caso a convertirlos en  gestores de las dádivas del gobierno  central y como se verá luego en la práctica del correísmo a ser víctimas del clientelismo, la arbitrariedad y el chantaje.

En segundo lugar hay que analizar otro componente de la Constitución. Ante el despelote de los intentos privatizadores de la época neoliberal que desmantelo la estructura y la capacidad planificadora del Estado, que había venido implementándose desde la época de la dictadura militar y que fue totalmente desmantelada cuando en lugar de un Plan Nacional de Desarrollo el gobierno de Sixto Durán se pasó a contar con una “agenda de desarrollo” que no pasaba de algunas líneas generales sin mayor propósito y posibilidad de evaluación, la Asamblea de Montecristi, con toda razón se propuso recuperar la competencia y la capacidad del Estado para la Planificación. En la parte orgánica de la Carta Magna y bajo la confesión de que solo a través de la planificación se lograría garantizar el acceso a los derechos se creó el Sistema Nacional de Planificación descentralizado y participativo, pero a renglón seguido se erigió este sistema como una institución super centralizada bajo las siglas SENPLADES.

Que el gobierno de Rafael Correa no tenía ninguna intención de ir a una verdadera descentralización y desconcentración se vio bien pronto en la creación de organismos paralelos  no previstos ni establecidos en la Constitución como el famoso “Ecuador Estratégico” que a la vieja usanza de las unidades ejecutoras del febrescorderismo, sería la encargada de realizar las obras de infraestructura en todos los territorios, utilizando los cuantiosos recursos de la bonanza económica y negando a los GADs la posibilidad de fortalecerse institucional y políticamente en los territorios. De paso, este sistema paralelo de inversión pública permitió al gobierno privilegiar las contrataciones en los círculos empresariales afines al régimen y controlar políticamente a los gobiernos locales por la vieja vía del clientelismo y la discrecionalidad presupuestaria. Siempre se ha esgrimido el argumento de que a los GADs se les ha cumplido las asignaciones establecidas por la Ley, cosa que es verdad, pero que no invalida lo que aquí se ha expuesto.

Otro elemento que tiene incidencia, en los temas de la descentralización, aunque sea de manera indirecta es la aplicación abusiva y desvirtuada de la participación ciudadana vinculada a las rendiciones de cuentas obligadas por la Constitución. Una vez que el gobierno de Correa logró copar el Quinto Poder la participación ciudadana y la rendición de cuentas ha sido utilizada por el gobierno del correismo como un mecanismo de proselitismo político, propaganda y ataque a los gobiernos que de alguna manera se resisten al dominio absoluto del partido único.

Una vez que el gobierno de Correa logró copar el Quinto Poder la participación ciudadana y la rendición de cuentas ha sido utilizada por el correismo como un mecanismo de proselitismo político.

Ello da cuenta de que la descentralización propuesta por el texto constitucional quedó como letra muerta y que se puso en marcha la implementación sistémica de un “otro proyecto” absolutamente centralista y controlador. El tema de la participación ciudadana es una muestra de cómo en manos de Alianza país, la Constitución se desvirtuó y sus principios se vaciaron de contenido para ser aplicada en una dirección divergente al espíritu de los constituyentes. Lo más lamentable es que todo lo que Correa ha hecho para controlar los gobiernos locales no parece haber tenido otro propósito que la implementación obsesiva de los proyectos extractivistas mineros y petroleros en contra de los proyectos de vida locales defendidos por los gobiernos locales.

Llevamos ya tres planes gubernamentales, el de los inicios del gobierno, luego el del 2010 y últimamente el 2013-2017. Aquí es donde en la progresiva aplicación de los procesos de planificación a cargo del SENPLADES se ha ido estrangulando las posibilidades de la existencia de verdaderos gobiernos locales descentralizados y autónomos. Tanto es así que en los últimos procesos de Actualización de los Planes de desarrollo cantonales durante el 2014 ya ni siquiera se ha posibilitado la participación ciudadana y la planificación, en casi la totalidad de los municipios, se ha reducido a que los técnicos de los municipios tengan que  llenar las matrices de indicadores exigidos por la SENPLADES. Una vez más la disposición constitucional sobre la necesidad de planificación (Art. 279) que tiene el prometedor título de “Sistema nacional descentralizado de planificación participativa” ha sido desvirtuado por la aplicación reductiva del Art. 280.

La situación para los gobiernos provinciales y parroquias se avizora todavía peor durante el 2015. A pesar del ampuloso nombre constitucional de Plan Nacional para el Buen Vivir, el propio órgano central de planificación reconoce que todavía no tiene indicadores que den cuenta del sumak kawsay y que el buen vivir se reduce a la distribución de los excedentes del extractivismo, siempre controlados por el gobierno central. Los GADs han perdido protagonismo político y la población está cada vez más frustrada por la comparación entre los discursos de la propaganda gubernamental y las realidades de desatención que se viven en los territorios provinciales y rurales de menor interés para el régimen. Como ejemplo puede bastar lo que ocurre con la vialidad rural del Azuay.

Los GADs han perdido protagonismo político y la población está cada vez más frustrada por la comparación entre los discursos de la propaganda gubernamental y las realidades de desatención que se viven en los territorios.

Pero hay más todavía. A pesar de que la Constitución y el COOTAD establecen que no habrá transferencia de competencias sin recursos, esto no se cumplen o se generan mecanismos tramposos para ahorcar a los GADs que no son parte de las alianzas políticas con el gobierno central. Un ejemplo de ello se encuentra en el tira y afloja de los subsidios al transporte público de los municipios, las incoherencias e imprudencias sobre los cobros de tasas en las planillas eléctricas que servían para financiar la recolección de basura en los cantones y parroquias o las que servían para financiar las actividades de los cuerpos de bomberos. A los GADs se les pide planificar importantes aspectos de las competencias concurrentes cuya ejecución es inviable sin recursos propios y que dependen de la discrecionalidad del gobierno central.

Tras este somero análisis, queda claro que el correismo nunca tuvo la intención de promover un verdadero proceos de descentralización y fortalecimiento de los gobiernos locales y que los textos constitucionales y el COOTAD sobre el tema, fueron interpretados y aplicados para implementar un modelo de estado centralista y concentrador del poder. Por eso cabe preguntarse si no es necesario revisar dichos textos para impedir una aplicación contraria al espíritu constitucional como la que de hecho ha realizado el correismo. Ocho años después de la redacción de la Constitución está claro que su aplicación ha llevado a la liquidación de las aspiraciones de descentralización que ciertamente estuvieron entre los antecedentes de la Constituyente e incluso estuvieron presentes durante su trabajo de redacción de los capítulos y artículos del nuevo cuerpo normativo que prometía entre otras cosas la revolución de la descentralización.

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