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31 de Enero del 2024
Historias
Lectura: 22 minutos
31 de Enero del 2024
Redacción Plan V
Consulta popular: así se cayeron la mitad de las preguntas de Noboa
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Fotos: Presidencia de la República y Pexels. Fotomontaje referencial: PlanV

 

En tres dictámenes, la Corte Constitucional redujo a diez las 19 preguntas que el Gobierno planteaba llevar a consulta popular. De los diez temas que quedan, aún otros cuatro serán objeto de un pronunciamiento adicional. Todos los intentos de blindaje legal especial a las Fuerzas Armadas y la Policía fueron desechados por los dictámenes de los jueces constitucionales.

Los intentos del Gobierno de llevar a consulta popular una serie de blindajes legales adicionales para las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, entre ellos, una suerte de indulto exprés que podía conceder el presidente de la República sin fórmula de juicio exclusivamente a los uniformados, no superaron el control en la Corte Constitucional, que debe velar porque los aspectos que se pregunten no afecten al texto constitucional.

En tres dictámenes, las juezas de la Corte Constitucional le pusieron luz roja a los intentos del Gobierno para blindar a los uniformados, que incluía la posibilidad de reinstalar las desaparecidas instancias de justicia militar y policial, que aunque se mantienen en países vecinos como Colombia, fueron eliminadas en Ecuador luego de la aprobación de la Constitución de 2008.

Otro intento del Gobierno de fortalecer el hiperpresidencialismo, al pretender tener la atribución de declarar "urgente" a cualquier proyecto de ley, lo que en la práctica le permitía imponer la agenda al Legislativo, fue también objetado en la Corte Constitucional.

En los dictámenes, los jueces y juezas tomaron en cuenta varios aspectos, como por ejemplo la pertinencia de las preguntas en la medida en que provoquen cambios legales, así como la relación entre los considerandos, la base legal citada y las preguntas propiamente dichas. Otros criterios que han tomado en cuenta los jueces constitucionales en esta parte del proceso tiene relación con la claridad de las preguntas y lo que denominan la lealtad con el elector, es decir, que la persona que va a votar sobre estos temas tenga información suficiente que le permita tomar una decisión informada.

Pero de las 19 preguntas que el Gobierno remitió, (un planteamiento sobre la pertinencia de revertir la prohibición de los casinos fue retirada por el Gobierno, tras las críticas a una industria que se presta para el lavado de dinero en un país dolarizado) solo diez pasaron la aplicación de estas normas sobre claridad, coherencia legal y lealtad con los electores. El resto fueron desechadas, y de las diez que quedan, otras cuatro aún están a la espera de que la Corte realice un nuevo pronunciamiento que indica si van a la papeleta o si deben ser procesadas por otras vías institucionales, como reformas en la Asamblea Nacional.

Esos cuatro temas son: la extradición de ecuatorianos (algo que ya fue rechazado en la consulta del año anterior),  el establecimiento de judicaturas especializadas en materia constitucional (que busca evitar que los jueces del interior del país emitan fallos constitucionales sin control), el anular la prohibición constitucional de que el país se someta a arbitrajes internacionales y anular la definición constitucional de que los contratos a plazo fijo y por horas son formas de precarización laboral. Otros 20 días se tomarán los jueces para analizar si estos temas van en la papeleta o, por ser motivo de debate más profundo, deben ir al trámite legislativo. 

Analizamos los argumentos de los jueces que dieron al traste, en esta ocasión, con los intentos del régimen por fortalecer el hiperpresidencialismo y el blindaje legal para las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional. 

El dictamen de Teresa Nuques

La jueza constitucional Teresa Nuques fue la encargada de analizar algunas de las 11 primeras preguntas que remitió el Gobierno, entre las que se incluyó la que pretendía la reapertura de los casinos, prohibidos en el país luego de otra consulta popular promovida por el correísmo. Antes de emitir su dictamen, la magistrada consultó al presidente Daniel Noboa sobre si se mantenía o no en preguntar sobre la reactivación de los centros de juegos de azar, lo que permitió a Noboa desistir de su propuesta.

La magistrada Teresa Nuques analizó la mayoría de las preguntas del Gobierno. Foto: Corte Constitucional

El dictamen, de 128 páginas, está fechado el pasado 24 de enero, y pasa revista a las 11 preguntas originales de la primera entrega efectuada por el Gobierno. Un segundo paquete, enviado por vía electrónica por el viceministro de Gobierno, Esteban Torres, fue analizado por otros dos integrantes de la Corte Constitucional. Este segundo paquete tuvo solo nueve preguntas. 

La jueza, en su dictamen, se propone analizar los criterios sobre la pertinencia de las preguntas, se enfoca en si realmente son necesarias en términos de cambios legales y su fundamentación legal es correcta. 

1.- Un no al "inicio" de las operaciones militares

La primera pregunta que planteaba el Gobierno se centraba en una declaración política, que también, al parecer, formaba parte de la estrategia de blindaje legal a los militares. El núcleo de la pregunta cuestionaba sobre si la población estaba de acuerdo con que "las Fuerzas Armadas inicien acciones para prevenir y erradicar la actividad de organizaciones criminales trasnacionales". Lo pobre del argumento no resistió el análisis de la magistrada constitucional, pues es evidente que las Fuerzas Armadas ya realizan, en teoría, esas actividades.

Al analizar el Artículo 11, numeral a), de la Ley Orgánica de Seguridad Pública y del Estado, la jueza Nuques pudo determinar fácilmente que "que lo perseguido por la propuesta contenida en la pregunta 1 se encuentra contemplado, en su mayoría, en el ordenamiento jurídico vigente; de hecho, el proponente admite tal preexistencia, al consultar que se “inicie” lo ya contemplado legalmente". La jueza agregó que "queda evidenciado que la medida propuesta en la pregunta 1 carece de efecto jurídico y tampoco modificaría el sistema jurídico. Además, cabe advertir que el presente análisis de utilidad es netamente formal y no implica adelanto de criterio alguno sobre la constitucionalidad material de la disposición normativa antes referenciada". Y este fue el fin de la pregunta 1 de la propuesta de consulta: Nuques declaró que no cumple el examen de constitucionalidad y la dio de baja.

2.- Quitarles la prisión preventiva a todos los uniformados

En esta pregunta, que también le fue negada, el Gobierno, en la línea del blindaje a las fuerzas de seguridad del Estado, pretendía que no se dicte prisión preventiva contra los integrantes de las Fuerzas Armadas, la Policía y la Seguridad Penitenciaria que sean procesados penalmente o que se les imponga arrestos domiciliarios, privilegio que actualmente tienen las personas con enfermedades graves, embarazadas o de tercera edad.

En este caso, la jueza se centró en la pobre argumentación de los considerandos formulados por el Gobierno: "se concluye que los enunciados que el proponente ha utilizado como considerandos, en materia de consultas populares, no cumplen con la carga argumentativa de exponer una finalidad que sustente de forma coherente la necesidad de la pregunta propuesta". El dictamen agregó que "los fines de la pregunta deben desprenderse de forma explícita en los considerandos, esto para que el electorado conozca cual será la consecuencia de su votación".

La magistrada observó también que "la multiplicidad de escenarios ambiguos y vagos a los que alude la pregunta también impiden que sea posible trazar un vínculo de causalidad con los considerandos, lo cual incumple además con los principios de claridad y lealtad al elector".

Estas razones motivaron la negativa de la pregunta, además de la observación de que este tema ya está actualmente reglamentado: "las autoridades competentes deben observar lo establecido por el artículo 54 de la Ley Orgánica que Regula el Uso Legítimo de la Fuerza, el artículo 77.1 de la CRE, y la jurisprudencia constitucional y nacional".

Los operativos de las Fuerzas Armadas en sectores populares de la Costa son uno de los ejes del conflicto armado interno.  Foto: Fuerzas Armadas

3.- El control adicional a los bienes de los judiciales

Ante los recientes escándalos relacionados con sobornos a jueces, funcionarios judiciales y fiscales por parte de la mafia, motivaron al Gobierno a plantear un nuevo énfasis en los controles patrimoniales de estos funcionarios públicos, que utilizan estructuras familiares para esconder las coimas. En su pregunta relativa al tema, el Gobierno planteaba una nueva evaluación a los judiciales "incluyendo una auditoría a sus declaraciones patrimoniales". 

Pero la intención quedó en nada cuando la Corte, en su análisis, determinó que los considerandos no guardaban relación  con lo planteado por el Gobierno y que, además, "es oportuno resaltar que las atribuciones para ejecutar las evaluaciones a los servidores de la Función Judicial de forma periódica y la auditoría a sus declaraciones patrimoniales se encuentran actualmente establecidas,de forma expresa, en el Código Orgánico de la Función Judicial y en la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado", lo que implicaría que no había mayor aporte, más allá de las declaraciones políticas, en esta pregunta, por lo que fue desechada.

4.- Los controles contra los migrantes extranjeros

Con el fin de "controlar la migración y fortalecer la seguridad del Estado", el Gobierno tenía la intención de plantear "que se reformen los procedimientos de inadmisión, deportación y expulsión de extranjeros". Pero las que pretendían ser reformas a la Ley de Movilidad Humana se quedaron en el tintero, cuando la Corte puso la lupa en los considerandos de la pregunta, cuya solvencia cuestionó: "se puede advertir que aquellos únicamente describen enunciados que se encuentran establecidos en la convencionalidad, la Constitución y la normativa infraconstitucional, como la referencia a la Carta de la ONU, la mera descripción de responsabilidades estatales, y una enunciación de los procedimientos migratorios que regula la ley. Adicional a esto, se agregan afirmaciones descriptivas sobre procesos migratorios atendidos y ejecutados, e información focalizada en un solo dato del sistema de rehabilitación social".

El dictamen señaló además que "esta situación supondría falta de claridad y lealtad con el elector", puesto que la pregunta pretendía atar una supuesta reforma de procedimientos migratorios con cuántos de los presos en el Ecuador son extranjeros.

Para la Corte, el presidente de la República debe recordar que sus actuales atribuciones "le permiten el abordaje de asuntos como la regulación migratoria, por supuesto dentro del marco del respeto a la Constitución, la convencionalidad y la jurisprudencia de esta Corte", lo que deja entrever que la pregunta no era necesaria. 

El dictamen de Carmen Corral 

La magistrada Carmen Corral hizo observaciones a los considerandos de varias preguntas.  Foto: Diario Expreso

Con el envío de nueve nuevas preguntas a la Corte, dos magistradas debieron emitir sendos dictámenes sobre el nuevo bloque de preguntas. Estas son las preguntas y las objeciones que planteó la magistrada Carmen Corral. 

5.- Revocar las concesiones mineras para el control de la minería ilegal

En la línea de control del crimen organizado y sus intereses en sectores de minería ilegal, el Gobierno de Noboa planteó a la Corte una pregunta que buscaba "que, para erradicar la minería ilegal se declaren a las zonas mencionadas en el anexo 6, como territorios de interés nacional, con la finalidad de evaluar, por una sola vez, la pertinencia de revocar concesiones mineras, para garantizar el correcto aprovechamiento de recursos minerales y combatir el crimen organizado?"

La pregunta estaba supuestamente sustentada con once considerandos, pero la magistrada estimó sobre los primeros nueve ue "su aporte se limita a un carácter referencial o de contexto normativo general, sin que aquello provea información útil, idónea, verificable y específica que le permita al elector conocer los pormenores o el alcance de la problemática que subyace tras la propuesta de consulta".

Sobre los otros dos, la jueza sostuvo que "se constata que aquellos son descriptivos, sin cifras, ni información contrastable, pues exponen en abstracto la relación entre la minería ilegal y la eventual concurrencia de otros delitos, así como de su capacidad de generar entornos inseguros en espacios geográficos donde se denota la ausencia de un Estado de Derecho".

En resumen, la intención de controlar la minería ilegal fue desechada, pues el dictamen concluyó que no "aportan elementos concretos ni detallados que permitan al elector comprender la complejidad de la problemática sometida al escrutinio nacional, el valor sustancial de la pregunta formulada y las consecuencias o repercusiones producto de la misma".

6.- Adiós al indulto exprés

En el eje de asegurar blindajes para policías y militares que es uno de los ejes que atraviesa la consulta popular, estaba la intención de permitirle al presidente darles un indulto por posibles delitos en sus funciones, sin fórmula de juicio y sin esperar la sentencia.

Se quería preguntar si el presidente de la República podría "¿conceder indultos durante la sustanciación de las causas penales a los servidores de Policía Nacional, Fuerzas Armadas o del Cuerpo de Seguridad y Vigilancia Penitenciaria a quienes se haya imputado un delito relacionado con el uso de la fuerza en contra de sospechosos de delitos?"

La Corte pone su atención en el detalle más curioso de la intención del presidente, que prácticamente no existe en ninguna legislación en el hemisferio, que es que pretendía indultar a los uniformados en cualquier momento del proceso, lo que prácticamente hacía inútil el juicio. "Ya no resultaría necesario contar con una sentencia ejecutoriada, pudiendo ser otorgado durante el trámite del juzgamiento penal de estos servidores por el uso de la fuerza, aspecto que no consta expresamente en los considerandos ni en la pregunta, sino solo en el anexo".

Para la jueza, la propuesta del Gobierno de “indulto exclusivo para las fuerzas del orden”, sin explicar de manera alguna la relación directa entre la propuesta del texto normativo y su finalidad, lo que conlleva a que el considerando esté incompleto y no guarde concordancia con la pregunta planteada ni garantice la claridad y lealtad de las y los electores". Y dado que la pregunta no superó el control de los considerandos, la jueza no pasó al resto del análisis, por lo que fue desechada sin que se analice el fondo de la cuestión que planteaba el Gobierno.

El presidente Daniel Noboa ha declarado su apoyo a las Fuerzas Armadas y la Policía, lo que se evidenció en varias preguntas de la consulta.  Fotografía: Isaac Castillo/Presidencia de la República.

7.- La "justicia especializada" para uniformados no pasó

En la misma línea del indulto exprés, el Gobierno pretendía retomar una vieja aspiración gremial de los uniformados: revivir de alguna manera la justicia militar y policial, suprimida con la Constitución de 2008, que declaró la unidad jurisdiccional y eliminó las cortes que existían en las fuerzas militares y policiales. Pero como es imposible retomarlas, se planteaba más como una "justicia especializada" apelando a algunas transitorias de la propia Constitución de Montecristi, que al parecer no fueron cumplidas.

Así, la pregunta decía: "¿el personal de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, respetando el principio constitucional de unidad jurisdiccional, en el caso de los delitos cometidos dentro de su misión, sean juzgados en todas las etapas procesales por jueces especializados exclusivamente en materia penal militar y policial, pertenecientes a la misma Función Judicial a través de legislación específica?", lo que implicaba no solo retomar un sistema de justicia castrense, sino también dictar una norma penal específica, como ya ocurría con los antiguos códigos penales Militar y Policial.

Al igual que en el caso anterior, el análisis de la jueza Corral se limitó a poner la lupa en los considerandos, por lo que llegó a argumentar sobre si la pretención de reestablecer una suerte de justicia militar era o no pertinente. Al comentar los considerandos, la magistrada sostuvo que ",no es posible identificar que los considerandos planteados por el presidente de la República hayan indicado expresamente cuáles serían las finalidades que el planteamiento persigue". 

Para la jueza, "describir cuál es la forma de organización del sistema de administración de justicia penal e insistir en que actualmente no existen órganos especializados en la materia penal militar y policial, no alcanza para determinar que los considerandos guarden concordancia con la pregunta que se pretende plantear".

El dictamen de Karla Andrade

La magistrada Karla Andrade emitió un tercer dictamen sobre otros temas de la consulta planteada por el Gobierno. En las preguntas que analizó la jueza, se quedaron en el camino dos planteamientos más del régimen.

La jueza Karla Andrade advirtió sobre las graves afectaciones a la presunción de inocencia que implica una de las preguntas propuestas por Noboa.  Foto: Corte Constitucional

8.- Un alto a la extinción de dominio "por cualquier delito e imprescriptible" a cargo de la Fiscalía

En la línea de combate a la mafia y al crimen organizado, el Gobierno planteaba reformar la Constitución para que el texto constitucional diga que la extinción de domini "será imprescriptibles y recaerá sobre bienes de procedencia injustificada, de origen o destino ilícito [ii] por cualquier delito, y [iii] se aplicará sin necesidad de que se haya dictado previamente una sentencia condenatoria ejecutoriada".

La jueza consideró, de manera alarmante, que la propuesta del Gobierno prácticamente anulaba derechos establecidos en la Constitución. La jueza señaló que "resulta evidente que la propuesta de cambio constitucional, como ha sido presentada, con los elementos del régimen analizados en conjunto, implica una limitación a los referidos derechos de tal magnitud que, materialmente, deviene en la anulación de aquellos. Al respecto, esta Magistratura ya ha establecido previamente que existe una restricción —i.e., limitación injustificada e irrazonable— de un derecho cuando, por ejemplo, se anula de manera permanente su ejercicio. Y es justamente el caso, pues la propuesta en su conjunto está anulando en su totalidad y a perpetuidad el goce de los derechos a la seguridad jurídica, a la defensa, y al debido proceso en la presunción de inocencia", todo ello a manos de la Fiscalía, en lo que hubiera significado una mayúscula violación de las garantías constitucionales.

"Los resultados de la reforma tal como está planteada implicarían que todas las personas vivan a perpetuidad sometidas a la posibilidad de ser sujetas a un proceso de extinción de dominio", advitió la jueza, quien concluyó que en este caso el Gobierno pretende establecer "una restricción a derechos y garantías constitucionales y, por tanto, una limitación de esta envergadura no supera el control".

9.- Golpe al hiperpresidencialismo: no se aceptaron los proyectos urgentes del Gobierno sobre cualquier materia

El Gobierno pretendía modificar el artículo 140 de la Constitución, que trata de los proyectos urgentes, que se deben tramitar en máximo 30 días y solo en materia económica, para permitirle presentar todo tipo de proyectos, sin ninguna limitación y de no ser tratados por la Asamblea pasarían como son enviados, algo que ya ocurrió con la única reforma que se aprobó en el gobierno de Guillermo Lasso. 

Al respecto, la Corte señaló que esta propuesta "inevitablemente intensificaría el régimen presidencialista y, por tanto, generaría una afectación del sistema de pesos y contrapesos propio de la Constitución ecuatoriana",  además de que con la propuesta "la facultad del presidente de la República de calificar cualquier proyecto de ley como ‘urgente’ también afectaría la deliberación democrática que debe existir en la Asamblea Nacional para la aprobación de leyes, que se garantiza con el procedimiento legislativo ordinario".

La jueza, en el dictamen aprobado por la Corte, concluyó que la propuesta no es admisible porque "trasgrede el límite relacionado con el carácter del Estado o sus elementos constitutivos".

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