Hasta antes de la actual orientación de la política exterior, los “picos” importantes de presencia exterior ecuatoriana durante la democratización han estado relacionados, por un lado, con la defensa de los derechos humanos y la redemocratización en América Latina (especialmente durante el gobierno de Jaime Roldós); y, por otro lado, con una presencia asociada entre un nacionalismo morigerado y las demandas de redefinición/institucionalización de las relaciones internacionales desde la perspectiva de los países pequeños y periféricos (especialmente durante el gobierno de Rodrigo Borja).

Actualmente, desde el gobierno de Rafael Correa, Ecuador atraviesa por un nuevo momento alto de presencia internacional caracterizada por un marcado protagonismo presidencial que encarna a un nacionalismo exacerbado y una búsqueda deliberada de alineamiento en el eje principal del conflicto mundial. El nacionalismo se expresa en un discurso anti-imperialista en constante búsqueda de conflicto con Estados Unidos y la banca multilateral (al que suele suceder también una búsqueda de acercamiento y negociación), mientras que se expresa solidaridades en los conflictos internacionales vigentes con Irán, Siria, Bielorrusia, Irak y Afganistán, además de la concesión de un irresuelto asilo al activista Julian Assange.

Son especialmente significativos los auspicios, no solamente políticos, a la presencia de Rusia y China en el país, factores ausentes hasta ahora en la política exterior de Ecuador (y de la mayor parte de países de la región). A esta vocación de la actual conducción de la política exterior ecuatoriana, inscrita en y regida por la suposición de un estructural y estratégico “declinación de occidente”, se suma la radical “ausencia” de Estados Unidos en la región y el país, tema no analizado en este artículo.

Ciertamente, el discurso político gubernamental ecuatoriano se asienta en el nacionalismo económico con muchas vacilaciones, que en este plano derivan más bien sólo en el objetivo de captar mayores porciones de excedente, necesarias para una política pública basada en el gasto estatal y ahora para enfrentar a la crisis y sostener el modelo. De este modo, a los nuevos contratos petroleros (que encontraron reparos en Petrobras, empresa que decidió dejar Ecuador al modificarse los términos contractuales) se suman rutas ambiguas de negociación. Esta dosis de “pragmatismo”, que podríamos calificar de vacilación, filtra a todos los niveles de la política exterior y la marca como una forma impredecible que afecta también a Brasil.

La política exterior ecuatoriana siguió un paralelismo entre las relaciones con los Estados Unidos y las relaciones con la ALBA. Así, durante el inicio del gobierno de Rafael Correa, Ecuador mantuvo un “alineamiento imperfecto” con Venezuela y la ALBA, el cual generó una expectativa de Estados Unidos acerca de la gestación de una tercera posición, que fue alimentada por declaraciones presidenciales e indujo a actitudes norteamericanas. Sin embargo, desde esta actitud inicial se desprendió un discurso y una práctica de aproximación irrestricta de Ecuador a Venezuela, que se reflejó en un radicalismo discursivo ascendente y en ofertas de negocios conjuntos que no han llegado a concretarse. La proximidad se ha mantenido en base a la búsqueda de otros créditos políticos para Ecuador, especialmente en la expectativa de liderazgo internacional para Rafael Correa.

La política exterior ecuatoriana se ha planteado salir de la reclusión en las relaciones con sus vecinos buscando un vínculo con los países de Sudamérica a través de la UNASUR, institución a la que auspicia vigorosamente. Su mayor concreción ha sido conseguir la sede de la Secretaría General para Quito, construir un portentoso edificio e impulsar todas las iniciativas sectoriales que han surgido, dando muestras que no cuenta con una estrategia ni una concepción institucional. El ritmo inicialmente lo marcó Hugo Chávez, que finalmente no se concretó en el respaldo a un diseño institucional de absorción de otros instrumentos de integración. La diferencia de concepción de Ecuador con Brasil respecto a la ALBA fue radical y evidente.

Puerto Itaya (Sucumbíos). El presidente de la República, Rafael Correa, participó de la Inauguración de la Hidrovía del Río Napo dentro del Eje Vial Manta-Manaos. Foto: Emilio Sánchez/Presidencia de la República

La diplomacia personalizada pudo desempeñar inicialmente un rol de acercamiento entre Lula y Correa, con perfiles de liderazgo estructuralmente parecidos; pero, al contrario, produjo efectos disruptivos, que llevaron a la “llamada a consulta” de sus respectivos embajadores. Sin embargo, desde el 2009 hasta el 2012 se ha procurado normalizar las relaciones. El incidente que produjo ese desenlace fue el incumplimiento ecuatoriano de un compromiso presidencial para evitar el arbitraje en un contrato con la empresa brasilera Odebrecht, que generó una significativa desconfianza. En la actualidad aun pesan otros componentes de la diplomacia personalizada, tales como la cancelación de la visita presidencial ecuatoriana a Brasil ocurrida en abril de 2014.   

Durante los gobiernos del Partido de los Trabajadores de Brasil, PT, se ha otorgado especial significación a los vínculos interpartidarios, siendo éste otro factor que enralece las relaciones entre los países. Es evidente que el PT no tiene definido un(os) interlocutor(es) en Ecuador. Esta situación se acentúa cuando el grupo político gubernamental en Ecuador, Patria Altiva y Soberana, PAIS, no es un partido sino una confederación de pequeños grupos con diversos y heterogéneos orígenes políticos. Y, subsiste en detrimento de la consolidación democrática, la inexistencia de un sistema político, entre otros factores, por el constante asedio del neopopulismo contra los partidos políticos.

Brasil en la agenda de política exterior ecuatoriana

La trama de relaciones e intereses entre Brasil y Ecuador es extremadamente débil, probablemente la menos densa de Brasil en América del Sur. En sus proporciones e intereses, Ecuador y Brasil se desconocen mutuamente, en el sentido de que tienen necesidad de un mayor conocimiento del otro desde sus especiales identidades, valores e intereses. Ninguno de los dos países presenta factores de amenaza pues no comparten actividades que puedan comprometer directamente a sus poblaciones a sus instituciones. Ecuador es un país no-ribereño del Amazonas, pero es un contribuyente activo a la cuenca por la biodiversidad. Siendo uno de los dos países de América del Sur sin frontera con Brasil tampoco ha sido directamente impactado por su actividad comercial o la influencia cultural. Ecuador tampoco es un proveedor energético de Brasil, como lo pudo ser en menor cuantía durante la presencia de Petróleo Brasileiro S.A., PETROBRAS, en Ecuador.

Ecuador es un país que pudo aportar al desequilibrio militar regional, lo que ha supuesto dos intervenciones de Brasil en las últimas décadas: los acuerdos de paz con Perú (1998) y los canales institucionales para la resolución de tensiones con Colombia (2008). Ecuador pudo también contribuir al equilibrio democrático –superando la década ecuatoriana de inestabilidad política 1996/2006- aunque dentro de una forma autoritaria con la que ha asumido la ola de crecimiento económico de la región por los precios de las materias primas. 

Pero, también, Ecuador se ha refugiado en los temas “menores” de la relación bilateral y reconoce en Brasil básicamente al proveedor de recursos, antes que a un factor importante de equilibrio global para un país de esas características de Ecuador. Ecuador, al menos explícitamente, no califica a Brasil como un potencial líder global o actual potencia intermedia. En Ecuador existiría la disponibilidad para evitar formas de dependencia especialmente económicas de Brasil. Pero no se han planteado los instrumentos para crear de formas constructivas de interdependencia con Brasil

Ecuador aparece como un demandante insatisfecho de actitudes brasileras, especialmente en UNASUR, institución a la que pretende configurar bajo un diseño diferente del proyectado por Brasil. Mientras Ecuador concibe a UNASUR como el proceso de integración completo que debe absorber a los que le antecedieron y aglomerar en su torno –la Secretaría General con sede en Quito- a la más amplia diversidad temática desde la cual vincularse con Estados Unidos y Europa, Brasil concibe a UNASUR como una instancia de concertación política, con una agenda temática limitada, que en desarrollo incluye básicamente infraestructura, ambiente y seguridadEsta a intentos desencontrados de inducción. 

Ecuador se preocupa especialmente por presentarse discursivamente como un antagonista marcado contra el libre comercio, especialmente en la forma y términos planteados por Estados Unidos en el Área de Libre Comercio de las Américas, ALCA, frente a los cuales Brasil buscó una rápida respuesta sudamericana, de la que devinieron acuerdos comerciales bilaterales que no afectaron a los intereses de Brasil. De ello no se deriva que Brasil no despliegue en el presente y en el futuro una gama de estrategias comerciales para la cuenca del Pacífico, que bajo nuevas asociaciones que vinculen a América del Sur con el Pacífico y creen nuevos intereses. La expectativa por posiciones no contempladas por Brasil puede ser una fuente de nuevas frustraciones para Ecuador.

La agenda Brasil-Ecuador está flanqueada por la inversión brasilera y las necesidades nacionalistas actuales de Ecuador. Un factor que condiciona a las actuales relaciones entre Brasil y Ecuador, son dos vías, entre otras, del actual reordenamiento de relaciones en América del Sur. De un lado, la virtual “desaparición” de las tradicionales asociaciones Argentina-Perú, Chile-Ecuador, Brasil-Colombia, que conformaban esquemas de equilibrio en la distribución del poder en la subregión. Esta desaparición de ejes podría generar, en la percepción de Ecuador, la apariencia de un alto desorden, situación caótica que permitiría operar a otras propuestas especialmente aquellas “centralmente” conducidas como la ALBA. De otro lado, el cambio gubernamental en Chile generó en Ecuador expectativas, ciertas o imaginadas, de una re-aproximación hacia aquel país para buscar contrapesos a la comparecencia de Colombia y Perú en la Alianza del Pacífico. Sin embargo, la explícita posición chilena de conformar un eje con Brasil plantea otra forma de aproximación al Pacífico como a UNASUR.  

Los saldos migratorios muestran que un número creciente de ecuatorianos ha decidido permanecer en Brasil, siendo, sin embargo, mayor la cantidad de ciudadanos brasileros que han ingresado a Ecuador desde el 2011. El tema bilateral más sensible en este campo constituye el ingreso de haitianos a territorio brasilero a través de Ecuador, país que no les exige visa. 

Las fuerzas armadas ecuatorianas pueden sentirse “conceptualmente” próximas a las brasileras, entendiéndose, como la colaboración en capacitación y esquemas de defensa militar, temas en los que las fuerzas armadas ecuatorianas sienten distintas a las fuerzas armadas brasileras respecto de Estados Unidos. Sin embargo, no se sienten abocadas a un proceso de integración en la defensa, en lo que coinciden con las fuerzas armadas brasileras.

En instancias de gestión de la política exterior ecuatoriana puede especularse en torno a las funciones del Consejo de Defensa Suramericano, CDS, como un reemplazo inmediato al Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, TIAR. También, cabe señalar, la activa colaboración en venta de armas y tecnología militar, incluso más allá de la contribución ecuatoriana al diseño y construcción del avión militar pretendido por UNASUR.

Hasta hace pocos años hubo indicios de que muy probablemente la política sudamericana de Brasil se concretaría en los países andinos a través de una política hacia la cuenca amazónica. De un lado, Brasil lidera al Pacto Amazónico y mantiene el Sistema de Vigilancia Amazónico, SIVAM; y, de otro lado, en la cuenca amazónica se escenifican las relaciones básicas del narcotráfico y la violencia. En la coyuntura, Brasil ha mostrado tres países preferentes en el área andina, con los cuales debe definir una mayor complejidad en su agenda amazónica multilateral y bilateral, Venezuela, Perú y Bolivia, países con la mayor frontera físicas con Brasil. Esta relación con los tres países configura una clara hegemonía en la cuenca amazónica.

El tema principal es el cumplimiento de las obligaciones comprometidas por los dos países para la construcción de la carretera Manta-Manaos, en la que Ecuador presenta un incumplimiento en la edificación del puerto de aguas profundas de Manta. Brasil, por su parte, avanza en la construcción de otras vías de comunicación con el Pacífico, que pueden ser excluyentes de la comprometida con Ecuador.  

Siendo proporcionalmente muy pequeño el financiamiento estatal de desarrollo brasilero (Banco de Desarrollo de Brasil, BNDES) hacia Ecuador, es un factor importante. Para Ecuador este tema se vuelve crecientemente relevante en esta época de escasez del financiamiento. La presencia financiera y empresarial en la construcción de infraestructura dejó de complementarse con la inversión en petróleo a través de Petrobras, que constituía un símbolo importante de confianza en la seguridad jurídica ecuatoriana. El cierre de este ciclo de inversiones brasilera en petróleo y el acento financiero especifican a este vínculo.