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30 de Octubre del 2023
Historias
Lectura: 22 minutos
30 de Octubre del 2023
Redacción Plan V
El libro que desnuda la corrupción en el gobierno de Lasso …y de los antecesores
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Luis Verdesoto fue secretario nacional Anticorrupción en el gobierno de Guillermo Lasso y presentó un informe sobre corrupción en las Empresas Públicas, tras lo cual fue sacado del cargo. Foto: Luis Argüello. Archivo PlanV

 

"Nacen y se reproducen corruptamente" es el libro sobre la corrupción que devela cómo un muy pequeño porcentaje de funcionarios públicos del más alto nivel, incluidos oficiales de las FF.AA. y la Policía Nacional, ha sido detectados como de "altísimo riesgo de corrupción". El libro de Luis Verdesoto, ex secretario nacional anticorrupción, muestra por primera vez el modus operandi de las estructuras de la corrupción en el Estado, incluidas las del gobierno para el que trabajó.


Cuando la Secretaría Anticorrupción, bajo el mando de Luis Verdesoto, mapeó preliminarmente los riesgos de corrupción en las instituciones del sector público, se hizo necesario tener una visión global ligada a los funcionarios dependiendo de su nivel jerárquico (capacidad de decisión), exposición al público (ventanilla) y servicios (susceptibles de presión o sobornos). Es decir, correlacionar los riesgos de corrupción con la capacidad de toma de decisiones en las instituciones públicas. El libro que Verdesoto, Nacen y se reproducen corruptamente, que acaba de editar con Dinediciones, revela por primera vez una Matriz, con datos cruzados, donde se muestra los altos riesgos de corrupción en los altos cargos del Estado.

La Unidad de Análisis Financiero y Económico (UAFE), señala el informe, desarrolló una metodología para la detección temprana de posibles casos de lavado de activos provenientes de la corrupción para el sector público denominada Matriz de riesgo de funcionarios públicos. Este instrumento fue elaborado por la Directora de la UAFE, Carla Mera, en ese momento además Presidenta del Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica (GAFILAT) y el equipo técnico de la UAFE. Los cruces solicitados fueron responsabilidad del secretario.

A partir de información relevante de diversas bases de datos esta matriz permite focalizar riesgos en todos los sujetos obligados a reportar, se dice en el libro. Luego de compartirlo con la Secretaría General de la Administración Pública, el secretario dispuso que se aplicara esa metodología a la información disponible de todos los funcionarios públicos, con el compromiso de hacer conocer esos resultados al Presidente de la República, como en efecto se lo hizo mediante una presentación y un documento escrito. Además, este trabajo en su versión íntegra debía formar parte de los productos de la Instancia de coordinación interinstitucional para la prevención de la corrupción.

Esta metodología dimensiona el riesgo por institución (medida en sus diversos estratos de funcionarios) y por nivel jerárquico (según las escalas vigentes). Habiendo sido procesada la información para cada uno de los funcionarios, solicité, cuenta Luis Verdesoto,  que me fueran entregados solamente los cuadros agregados, lo que permitió guardar el anonimato y las referencias personalizadas. "Más todavía cuando se trata de información que debe ser justificada por los funcionarios y verificada por la autoridad, para que recién constituya una fuente de acciones administrativas y judiciales".

 "se pudo trabajar exclusivamente con los funcionarios públicos que constan en el Presupuesto General del Estado del Ministerio de Economía y Finanzas. Las empresas públicas y los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs) tienen presupuesto autónomo".

La matriz de riesgos de funcionarios públicos (que aún se encontraba en fase de elaboración y prueba de variables) se construyó con información de los reportes de movimientos que superan el umbral de los 10.000 dólares. La información utilizada para el estudio que citamos refiere al período 2018-2022, se señala en el informe.

Los sujetos obligados a reportar y considerados en la Matriz que se presenta en este capítulo son: notarías, comercializadoras de vehículos, inmobiliarias, aseguradoras, casas de valores, negocios fiduciarios, administradoras de fondos, seguros, organizaciones sin fines de lucro, organizaciones políticas, remesadoras y Sistema financiero nacional (el periodo de estudio de este último es 2021-2022).

Cuenta Verdesoto en su libro que "se pudo trabajar exclusivamente con los funcionarios públicos que constan en el Presupuesto General del Estado del Ministerio de Economía y Finanzas. Las empresas públicas y los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs) tienen presupuesto autónomo y no se encuentran dentro del Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF) del Ministerio de Finanzas.

"Fueron analizadas 154 instituciones139 con 484.702 funcionarios, siendo los de mayor concentración el Ministerio de Educación, Ministerio de Salud, Policía Nacional, Ministerio de Defensa, Ministerio de Inclusión Económica y Social, y Consejo de la Judicatura, representando todos ellos el 79% del universo.

"El resultado agregado muestra que en el nivel más alto de riesgo se encuentran 4.232 funcionarios (0.87% del total), en el medio-alto están 99 funcionarios (0.02%) y en el medio bajo se ubican 14.142 funcionarios (2.92%). Como se había mencionado antes, el riesgo bajo (o coloquialmente dicho “casi sin riesgo activo de corrupción”) están 466.229 funcionarios, que corresponden al 96.19%.

"Desagregada la información por las instituciones de la Función Ejecutiva, esta mostró que el Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional son las instituciones que se localizan en un nivel alto de riesgo (1.69%), los Ministerios de Educación y Salud se ubican en un nivel medio-alto (1.69%) y la Comisión de Tránsito del Ecuador, Ministerio de Inclusión Económica y Social, Secretaría de Educación Superior, Ciencia y Tecnología e Innovación, Ministerio de Gobierno, Servicio de Rentas Internas, Servicio Nacional de Atención Integral a Personas Adultas Privadas de Libertad, Ministerio de Ambiente, Agua y Transición Ecológica, Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana y Ministerio de Agricultura y Ganadería se ubican en el nivel medio de riesgo (7.63%). Las restantes 88 instituciones (74,58%) se ubican en el nivel bajo de riesgo.

Desagregada la información por las instituciones de la Función Ejecutiva, esta mostró que el Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional son las instituciones que se localizan en un nivel alto de riesgo (1.69%), los Ministerios de Educación y Salud se ubican en un nivel medio-alto (1.69%).

"Analizando exclusivamente las dos instituciones de más alto riesgo se encuentra que en estratos de funcionarios de esas instituciones (Policía y Defensa) se encuentra concentrado el mayor riesgo. Esto es, servidores públicos 4, 5 y 6, por un lado, y, por otro lado, servidores públicos 12, 13 y 14. El nivel 14 en la fuerza pública corresponde al grado de generales. Es decir, que, según esta matriz, en la Policía Nacional hay 10 generales detectados como de alto riesgo de corrupción, y en Defensa 13".

Esa información llegó a manos del presidente de la República, supo Plan V, pero la decisión fue no entrar a un proceso de depuración para mantener la estabilidad política.
 

   ANÁLISIS   

El marco legal y la institucionalidad son partes de la estructura de la corrupción

Por Napoleón Saltos

El poder tiene una característica fundamental, busca la invisibilidad, no ser visible. Una especie de complejo de Drácula, tiene miedo al sol, a la luz, al día. Esto se refuerza mucho más en los casos en los cuales hay acciones y decisiones orientadas a la corrupción. Como dice el libro de Luis Verdesoto, citando a Kidgard, la corrupción no es un hecho de pasiones sino un hecho calculado. Por lo tanto, también este afán de no dejarse ver va a ser reforzado.

Por ello, trabajos como el de Luis Verdesoto, para transparentar los manejos del poder son un paso para luchar contra la corrupción, para que este poder sea conocido y ver cuáles son los mecanismos a través de los cuales podemos enfrentarlo.

El libro tiene cuatro partes. Una primera es una reflexión académica sobre la “década perdida”. Una reflexión que parte de una definición de corrupción tomada de Transparencia Internacional; la corrupción entendida como el abuso de poder conferido, con el objeto de obtener provechos privados, fuera del Estado. El objeto de investigación de Luis es, sobre todo, la corrupción en el sector público y, en este sentido, al tener como referencia lo que sucedió en el periodo de la década perdida, va a establecer una correlación entre la institucionalidad que se crea y la voluntad que se ejerce.

Esta correlación es una de las claves de la explicación de Verdesoto sobre la corrupción. La conclusión general de esta primera parte, es que en la década perdida se constituyó una institucionalidad propensa a la corrupción, a la concentración del poder, una especie de híper presidencialismo y de autoritarismo que impedía que funcione la democracia con contrapesos de poderes y a través de eso se abrió un clima propenso a la corrupción.

Napoleón Saltos es profesor de la Universidad Cantral del Ecuador y dirigente político de la izquierda. Foto: Luis Argüello. Archivo PlanV

¿Cuál es una de las virtudes de este texto? Que no es una visión externa, sino que tuvo la posibilidad de acceder a una investigación interna del régimen. ¿Qué es lo que establece? Que la corrupción es una correlación entre la institucionalidad y las voluntades, las actuaciones, las decisiones.

En segundo lugar, en términos de actuación, se fueron formando sistemas —ya no solo actuaciones individuales— que permitían que, con la cobertura de la legalidad, se llegue a resultados en donde la corrupción se iba institucionalizando.  El resumen va a ser como el monto final, al hablar de que el monto de la corrupción en esa década habría llegado a 67 mil millones de dólares.

La segunda parte es el informe que presenta Verdesoto, como dice en su libro, cerrando un capítulo de la larga noche que le tocó contemplar sobre el encargo que tenía en la Secretaría Nacional Anticorrupción. La labor ahí estaba centrada sobre todo en las políticas preventivas y el resultado se orientó a ver los riesgos y las formas que adopta la corrupción en el sector público. Se basa en la opinión, consultas y encuestas a altos funcionarios del Gobierno, y por lo tanto establece una conclusión central: la corrupción tiende a convertirse en un sistema, tiende a su normalización. En la página 116 señala: se ha impuesto una cultura de impunidad y de cinismo. De modo que la conclusión fundamental es que la corrupción se vuelve estructural. Quizá aquí está la razón del título del libro: Nacen y se reproducen corruptamente. No es un hecho aislado, es un proceso sistémico al cual estamos asistiendo. Ya no se trata de casos. Por eso, sin despreciar su validez, estrategias que se basan en estudiar casos, no van a tener eficacia si no ven el conjunto

Una tercera parte habla de corrupción en el Gobierno. Por encargo del régimen, presentar los posibles casos, los indicios de corrupción sobre todo en las empresas públicas. Y aquí conocemos la historia. Cuando fue presentado este informe, ya hubo dificultades y fue motivo de la renuncia obligada que se le impuso a Verdesoto. ¿Qué es lo que sucede? Aquí hay un elemento clave que abordar. Como dice Abrahams, uno de los teóricos sobre la corrupción: hay un consenso en la lucha contra la corrupción… de los otros. Mientras podemos investigar la corrupción de la década perdida, mientras podemos abordar los elementos preventivos y establecer los riesgos puede haber, más o menos, una anuencia y encargos oficiales. Pero qué sucede —y este es uno de los puntos clave del libro— cuando ya se estudian y se establecen elementos desde adentro.

¿Cuál es una de las virtudes de este texto? Que no es una visión externa, sino que tuvo la posibilidad de acceder a una investigación interna del régimen. ¿Qué es lo que establece? Que la corrupción es una correlación entre la institucionalidad y las voluntades, las actuaciones, las decisiones. La corrupción es decisiones del poder para provechos privados fuera del Estado de Derecho. ¿Cómo se expresa esta correlación? De un lado hay una institucionalidad que se crea en torno a EMCO, la empresa fundamental que coordinaba todas las empresas públicas y que, según la ruta del tiempo, señala: esta institucionalidad se crea en el 2009, en el régimen del presidente Correa, se reforma luego en algunos aspectos, pero se perfecciona en el 2020 con Lenín Moreno  y se ejecuta en el gobierno del presidente Lasso.

hay una institucionalidad con una continuidad, esta concentración de poderes. Ya investigando las actuaciones en el régimen del presidente Lasso, la conclusión fundamental es que se construye un círculo cercano al presidente de EMCO, Hernán Luque, que Verdesoto denomina un esquema de compensaciones.

Aquí hay un primer fenómeno: al ser estructural, la corrupción tiene cierta continuidad más allá de los gobiernos, aunque puede haber variaciones. Esos elementos que se heredan de la década perdida, sobre todo la institucionalidad, no se modifican. O como se dice en el libro, se da una reforma democrática trunca que no termina de modificar la base normativa ni el funcionamiento de los organismos de control. De modo que se va a constituir, institucionalmente una estructura de concentración de decisiones en una sola persona a través de EMCO. De acuerdo a la información, este empresa que fue el centro del problema ni siquiera tenía la vigilancia de la Contraloría. Porque se argumentaba que dada la naturaleza de EMCO, la Contraloría no podía establecer un seguimiento de auditoría interna.

Entonces, primera conclusión: hay una institucionalidad con una continuidad, esta concentración de poderes. Ya investigando las actuaciones en el régimen del presidente Lasso, la conclusión fundamental es que se construye un círculo cercano al presidente de EMCO, Hernán Luque, que Verdesoto denomina un esquema de compensaciones. Es decir es un hecho —ni pasional ni accidental sino calculado— que  constituye un círculo y vincula la institucionalidad con la decisión política de los gobiernos. De modo que hay elementos para poder vincular este tipo de actuaciones, a lo que se denomina en el texto nuevas formas de actuación, en las que el propio Estado se organiza para un sistema —no solo bajo responsabilidad del Ejectivo sino también por la ineficacia de los otros organismos de control— que va creando un círculo de impunidad. Se va creando un mecanismo que convierte a la corrupción en estructural.

Vinculemos esto a la cuarta parte. Esta se refiere al crimen internacional. Una de las características de esta investigación es mostrar las nuevas formas de la corrupción. Es un viejo problema pero tiene nuevas formas. Y quizá la dificultad más grave que tenemos ahora es que toda esa corrupción que venía operando en el sector público, ahora está vinculada a la reproducción del propio capital mundial, que ha tomado la forma de capital criminal o de crimen organizado. Pero ¿cuál es la dificultad? ¿Cómo funcionan el narcotráfico y el capital criminal? Funciona solo porque tiene vínculos profundos y orgánicos con sectores del poder. La corrupción es un ejercicio del poder. Esa conexión con grupos económicos, políticos, locales, transnacionales de poder es lo que crea las raíces estructurales , pero también tiene una vinculación con instancias del Estado. De hecho, en varios de los capítulos, sobre todo el que trata de los riesgos, uno de los elementos de la investigación demuestra cómo ese riesgo se concentra en las altas esferas de decisión. Se hace una investigación del conjunto de los servidores públicos, mas de 400 mil personas, y la conclusión es que es apenas el 0.89% de los funcionarios de alta decisión son los que tienen en sus manos esta capacidad de llevar toda la corrupción pública y de contaminar al conjunto del Estado. Entonces, cuando tenemos este cauce hay que verlo. Pero una de las dificultades de esta investigación abrió paso a otra que se conoció como El gran padrino, y el problema se complica y se completa el esquema: hay un tema de institucionalidad que se hereda, que no se modifica, hay un problema de voluntad y de constitución de redes al interior del régimen  y hay vínculos con el capital criminal y redes de mafias a escala internacional.

Este es un trabajo inicial,  nos abre puertas para ver no solo la situación actual sino sus proyecciones y Luis Verdesoto plantea alternativas, porque el problema es grave pero hay salidas. Destacaría dos: la primera señala la importancia de que haya una corresponsabilidad entre el Estado a la sociedad, de que el combate a la corrupción es una responsabilidad de todos, que la democracia no se reduce a lo que hace o no hace el Estado, tiene que haber un contrapeso institucional, una cadena de contrapesos institucionales. Si una de las instancias de la democracia representativa liberal no funciona el resultado va a ser un sistema de impunidad, un sistema de corrupción. En el caso de el Gran padrino, no se logró llegar hasta el fondo, con límites para el conjunto de las instancias del Estado.

Este es un problema en el que está en juego la cultura política, la ética, y es un problema que no va a tener solución inmediata. Cualquier plan de lucha contra la corrupción debe tener como fundamento la ética y un cambio de cultura.

En segundo lugar, no es suficiente porque, sí, es un problema de poder. Y esa es una instancia final que aborda Luis, ¿tendrá el poder capacidad de autorregularse? Esta es una vieja discusión. Y, en otro plano. ¿tendrá el mercado posibilidad de autorregularse? ¿Tendrá el sector público la posibilidad de autorregularse, o habrá que buscar otras formas complementarias para obtener resultados en la lucha contra la corrupción? Sobre todo para romper el círculo de impunidad. ¿Cómo hacemos? Y ahí aparece el papel de la contraloría social, aparece la posibilidad de la irrupción de otras formas de poder —ejemplos existen— en donde esa fortaleza de la participación de la sociedad civil, en complemento a lo que hace el propio Estado, puede tener resultados positivos si hay voluntad política. Y así se puede generar una nueva confianza en el Estado, la sociedad y la democracia. De los datos que aborda Luis, uno que debe preocuparnos es la creciente desconfianza del Ecuador en la democracia, ¿cómo recuperarla? ¿Cómo obtener resultados contundentes frente al crimen y la corrupción? ¿Dónde está la recuperación de fondos? ¿Cómo se afecta al corrupto en aquello que le interesa, que es el beneficio personal?

Finalmente me refiero a un señalamiento del texto, muy importante. Este es un problema en el que está en juego la cultura política, la ética, y es un problema que no va a tener solución inmediata. Cualquier plan de lucha contra la corrupción debe tener como fundamento la ética y un cambio de cultura. Por tanto tiene que ser un plan a mediano y largo plazos, con un compromiso para rescatar las sabidurías en el Estado y la visión moderna de la ciencia, y la sabiduría de nuestro pueblo, las otras formas de ética de los pueblos originarios, el sentido de comunidad y no de competencia para generar otro sistema de valores y lograr que esa cultura que se ha orientado hacia la corrupción y la impunidad, se reoriente a una cultura de valores democráticos y comunitaria.

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El libro que desnuda la corrupción en el gobierno de Lasso …y de los antecesores
 


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