No hay un tema más controversial y discutido en el país que la participación de las FFAA en la seguridad interna, tarea que por mandato constitucional solo le corresponde a la Policía Nacional. Ahora este tema vuelve en la primera pregunta que el presidente Guillermo Lasso busca pase a una consulta popular, donde uno de sus ejes es la seguridad ciudadana.

Lasso busca modificar el artículo 158 de la Constitución y la pregunta sobre este tema dice: “¿Está usted de acuerdo con que se permita el apoyo complementario de las Fuerzas Armadas en las funciones de la Policía Nacional para combatir el crimen organizado, enmendando la Constitución de conformidad con lo previsto en el Anexo 1?”.

En dicho anexo, Lasso justifica su propuesta al decir, entre otros argumentos, que la Policía “ha sido rebasada por el crimen organizado, pues el desarrollo de sus funciones de prevención, disuasión, reacción, uso legítimo de la fuerza, investigación de la infracción e inteligencia antidelincuencial no han logrado contener el avance de dicha problemática en el territorio ecuatoriano”.

El texto trae algunas cifras para describir el impacto del crimen organizado en el país. Por ejemplo, menciona que los tres delitos con mayor número de denuncias son el tráfico de drogas, la tenencia y porte de armas, y el secuestro. Asimismo, cita el aumento de la tasa de homicidios intencionales que pasó de 5.7 en 2015 a 14,06 en 2022, la más alta en una década. Las cárceles han sido uno de los escenarios donde se han producido un gran número de muertes, 539 entre 2018 y lo que va del 2022. De estos crímenes, 219 han sido perpetrados con armas de fuego.

Otro dato es el valor monetario de la droga decomisada en los últimos cinco años: 1.360.744.344,91 dólares. En el 2022, el valor total hasta el momento es de 261.047.923,38  dólares, el cual ya ha superado los montos de los años 2017, 2018, 2019 y 2020, dice el documento. “La información descrita evidencia la gran cantidad de droga que ingresa al país, y el cambio de escenario que representa el Ecuador dentro de la región, pues dejó de ser un país de tránsito para convertirse en un centro de distribución y exportación de droga”.

Según el Gobierno, estos indicadores justifican la necesidad del cambio constitucional, vía enmienda. Pero esta discusión tiene su primer antecedente en 2014 en la Corte Constitucional (CC), institución que ha abordado este tema en una decena de ocasiones.

El Gobierno considera que este cambio puede ser realizado mediante una enmienda porque no altera la estructura fundamental de la Constitución, en este caso las funciones de las FFAA  y de la Policía. “Sino más bien permite que, en el caso específico de combatir el crimen organizado, las FFAA pueda brindar apoyo complementario a la PN para ejecutar sus responsabilidades de protección interna y el mantenimiento del orden público”.

El presidente Guillermo Lasso hizo el lanzamiento oficial de las preguntas para la consulta popular, el pasado 12 de septiembre. Dijo que los temas de la misma recogen el clamor ciudadano sobre seguridad, democracia y medioambiente. Foto: Presidencia de la República

Una enmienda correísta que se declaró inconstitucional

El 26 de junio de 2014, Gabriela Rivadeneira, como presidente de la Asamblea, consultó a la CC cuál era la vía más idónea para cambiar 16 artículos de la Constitución, entre los que se incluía el 158 referente a las tareas de las FFAA y la Policía. Un grupo de asambleísta de Alianza País -movimiento del presidente Rafael Correa- había planteado las reformas. La CC aprobó que la mayoría de esos artículos -incluido el 158- sea tramitada a través de enmienda constitucional porque no altera la estructura del Estado, elementos constitutivos, y no restringe derechos y garantías constitucionales. La CC de entonces estaba presidida por Patricio Pazmiño, que fue criticado por ser sumiso y obediente del gobierno de Correa. La decisión sobre las enmienda quedó asentada en el dictamen 001-14-DRC-CC. En diciembre de 2015, la Asamblea aprobó los cambios con una amplia mayoría del correísmo.

Pero en 2018, la CC trató por segunda vez este tema. En su sentencia 018-18-SIN-CC, del 1 de agosto de ese año, declaró a estas enmiendas como inconstitucionales por la forma. Es decir, cuestionó que la votación de las mismas haya sido por bloque porque no hubo “deliberación democrática”. En ese momento, el máximo organismo constitucional estaba presidido por Alfredo Ruiz.

Según el Gobierno actual, su propuesta tiene diferencias respecto a la enviada por el correísmo en 2015. Afirma que “toma en consideración la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional y la Corte IDH y realiza un balance efectivo de proporcionalidad frente a la imperante necesidad que tiene el Ecuador de que las fuerzas de seguridad se apoyen mutuamente para combatir el crimen organizado”.

En diciembre de 2015, la Asamblea –de mayoría correísta- aprobó el empleo de las FFAA en tareas de seguridad interna, entre otros 16 cambios, después de que la Corte Constitucional de entonces lo permitiera vía enmienda. Foto. API. Archivo

En 2018, la CC no analizó el fondo de la propuesta de cambio del artículo 158. Esta será la primera vez que lo haga, afirma Pamela Aguirre, abogada constitucionalista. Pero recuerda que la CC más reciente se ha pronunciado sobre este tema a propósito de los decretos presidenciales para declarar estados de excepción en coyunturas de aumento de la inseguridad o de protestas ciudadanas. Y la CC le ha dicho al Ejecutivo –agrega esta analista- que debe ser en el marco de estado de excepción y para funciones claramente determinadas.

La CC ha cuestionado el empleo de las FFAA en los estados de excepción

Desde el 2019, la CC se ha pronunciado de manera frecuente sobre el empleo de las FFAA para tareas de seguridad interna. En octubre de ese año, la CC trató ese tema en tres ocasiones debido a los decretos de estado de excepción del presidente Lenín Moreno por las protestas. Moreno dispuso la movilización de las FFAA  y de la Policía para mantener el orden. Al respecto la Corte dijo toda acción de las FFAA deber ser complementaria y coordinada con la Policía, además de ser respetuosa con los derechos de los ciudadanos.

Otro antecedente es la sentencia 33-20-IN/21, del 5 de mayo de 2021, cuando la CC declaró la inconstitucionalidad por la forma del Acuerdo Ministerial 179 que contenía el “Reglamento del Uso Progresivo, Racional y Diferenciado de la Fuerza por parte de los Miembros de las Fuerzas Armadas”. Allí estableció que “solo de manera temporal, extraordinaria, coordinada y complementaria, las FFAA pueden coadyuvar a la Policía Nacional en el control del orden interno”. Y sentó cuatro criterios para esa participación: de forma extraordinaria; subordinada y complementaria; regulada  mediante mecanismos legales; y fiscalizada por órganos civiles competentes.

Lasso ha firmado 13 decretos con declaratorias o renovación de estados de excepción, de los cuales seis han sido relacionados con materias de seguridad, donde ha movilizado a las FFAA. 
Foto Luis Argüello. Archivo PlanV

En la actualidad, la única forma de que las FFAA puedan actuar en tareas de seguridad interna es a través de la declaratoria de un estado de excepción.

Durante su mandato, Lasso ha firmado 13 decretos con declaratorias o renovación de estados de excepción, de los cuales seis han sido relacionados con materias de seguridad y orden público, según el anexo de este tema. La CC, de igual manera, ha observado esas disposiciones que han implicado la movilización de las FFAA, al menos, seis veces:

1.  En la sentencia 6-21-EE/21, del 3 de noviembre de 2021, la CC se pronunció sobre el decreto 224, del 18 de octubre de 2021, que declaró el estado de excepción por el aumento de la inseguridad. En su resolución, la CC dijo sobre las FFAA que, “su preparación y actividad se enfoca en la defensa, por lo que la protección y control de civiles no forman parte general de su entrenamiento”. E insistió en que la actuación de las FFAA debe ser extraordinaria, subordinada y complementaria, regulada y fiscalizada. “Se deben garantizar mecanismos de rendición de cuentas y denuncias respecto al abuso de cualquiera de sus facultades o en el caso de violación a derechos humanos”.

2. El 29 de noviembre de 2021, en la sentencia 7-21-EE /21, la CC estableció que la movilización de las FFAA “se restringirá a los operativos en los que cumplan exclusivamente funciones complementarias a las de la Policía Nacional, siempre que se encuentre suficientemente justificada su intervención y esta respete el principio de proporcionalidad”.

3. El 13 de mayo de 2022, en la sentencia 2-22-EE/22, la CC mencionó “el extremo cuidado que debe tener el Estado al movilizar a las Fuerzas Armadas para asuntos que no son de su competencia (atención de la seguridad ciudadana, mantenimiento del orden público, protección del libre ejercicio de los derechos y la seguridad de las personas), la carga para justificar dicha medida debe ser extremadamente exigente”. Asimismo, recordó al presidente Lasso que “i) las Fuerzas Armadas jugarán un papel de colaboración y apoyo en las actuaciones de la Policía Nacional para salvaguardar la seguridad de las personas; ii) La movilización de las Fuerzas Armadas, bajo ningún contexto significa la sustitución de las actividades y responsabilidades de las fuerzas policiales. iii) La declaratoria del estado de excepción no justificará en ninguna circunstancia el quebrantamiento de la ley, de los instrumentos internacionales y los principios y garantías establecidas en la Constitución de la República en materia de derechos humanos. Por lo que, en su rol de máxima autoridad de las Fuerzas Armadas, será el primer llamado a responder por cualquier posible violación a los derechos humanos en las que estás incurran”.

4. El 17 de junio, la CC se pronunció en la sentencia 3-22-EE/22 sobre la constitucionalidad parcial del estado de excepción en las provincias de Cotopaxi, Pichincha e Imbabura. En ese texto, recordó al presidente Lasso que “son necesarias políticas de Estado y planes de seguridad que “fijen directrices claras de cómo hacer frente a las amenazas y daños reales a la convivencia pacífica y derechos de la ciudadanía, de manera que se pueda -progresivamente- adoptar estrategias integrales y efectivas para contrarrestar el desbordamiento delictivo que ha tenido ocurrencia”. Agregó que “se debe evitar catalogar a diversos acontecimientos como excepcionales debido únicamente al déficit de personal policial de manera continuada”.

5. En el dictamen 4-22-EE/22, del 27 de junio de 2022, cuando Lasso decretó otro estado de excepción  en las provincias de Chimborazo, Tungurahua, Cotopaxi, Pichincha, Pastaza e Imbabura, la CC observó duramente el empleo de militares para el control de las protestas ciudadanas ante la falta de efectivos policiales. Y dijo: “Si bien las alegaciones sobre el déficit del número de efectivos policiales se podría justificar, por las labores que actualmente se encuentran realizando los agentes de policía en el marco del estado de excepción dictado mediante Decreto Ejecutivo No. 411 en las circunscripciones correspondientes, ratificamos que la capacidad de respuesta de la Policía Nacional no debe limitarse a un asunto de número de efectivos, sino a aspectos como su preparación integral, noción sobre uso de la fuerza y garantía de derechos constitucionales”. En esa misma resolución, la Corte enfatizó “que la coordinación de actividades de las Fuerzas Armadas corresponde a la Policía Nacional, por lo tanto, deberá sujetar a los lineamientos, planes y disposiciones determinadas por la entidad encargada de garantizar el control interno, la integridad y convivencia pacífica de los ciudadanos a nivel nacional”.

6. En el dictamen 5-22-EE/22 sobre el decreto de estado de excepción, de julio de 2022,  por grave conmoción interna en las provincias de Azuay, Imbabura, Sucumbíos y Orellana, la CC insistió en que la movilización de las FFAA y de la Policía debe cumplir con el deber de proteger la vida y la integridad de todas las personas, sin distinción, y garantizar mecanismos de rendición de cuentas y denuncias respecto al abuso de cualquiera de sus facultades o en el caso de violación a derechos humanos.

Es decir, desde el 2014 hasta el 2022, la CC se ha pronunciado en al menos 10 ocasiones. Ecuador ha estado bajo estado de excepción por un total de 240 días durante el gobierno de Lasso. “Lo que implica que la declaratoria de estado de excepción deviene en una figura insuficiente, que no genera una solución definitiva para las amenazas generadas por el crimen organizado”, justifica el Ejecutivo la propuesta de esa pregunta.

Estos pronunciamientos de la CC, dice Paúl Córdova, constitucionalista y catedrático, han señalado que el uso de las FFAA en acciones de seguridad interna no pude ser permanente.

Considera que los militares tienen otra preparación y, más bien, el Estado podría adoptar otras políticas como un mejor entrenamiento de la Policía en el combate del crimen organizado, mejoras en el sistema de inteligencia e incluso reducir el presupuesto militar para la preparación y el aumento de efectivos policiales. Otra opción, dice este analista, es que los militares participen en un proceso de selección para ser policías y capacitarse durante un tiempo sobre seguridad ciudadana.

Por esas razones, cree que esta pregunta tendrá serios cuestionamientos en la CC. Y más cuando incluso hay pronunciamientos de la Corte Interamericana de DDHH (Corte IDH), como el caso Zambrano vs. Ecuador, donde este tribunal internacional se ha mostrado contraria a la participación de las FFAA en tareas de la policía. Esta sentencia tiene un rango y valor de norma constitucional, explica Córdova.

Pero Aguirre dice que la Corte IDH también ha sido sensible a los cambios de la región y de la situación, por ejemplo, de México. En su sentencia del caso Alvarado vs. México, en 2018, la Corte IDH reconoce que el crimen organizado es una grave amenaza para la seguridad ciudadana. “No obstante, para enfrentar dicha problemática es preciso que los Estados actúen en todo momento dentro de los límites y conforme a los procedimientos que permitan preservar tanto la seguridad pública como los derechos humanos”. En esa resolución reafirmó que el mantenimiento del orden público interno deba estar  primariamente reservada a los cuerpos policiales civiles y el empleo de las FFAA debe ser excepcional. Esa sentencia dispuso también una capacitación para los agentes de la fuerza pública en derechos humanos.