A pesar de las reformas implementadas en Ecuador durante los últimos años para fortalecer el sistema de justicia, en la práctica existe una línea de acción del poder ejecutivo dirigido a interferir en las decisiones de los jueces en asuntos de relevancia política, lo que debilita severamente la división de poderes propia de todo régimen democrático.

Esta es una de las conclusiones del informe La independencia Judicial en la Reforma a la Justicia Ecuatoriana, que acaba de ser publicado por tres organizaciones de la sociedad civil, especializadas en el tema de la justicia, las cuales tienen sede en Washington, Bogotá y Lima.

La Fundación para el Debido Proceso (DPLF por sus siglas en ingles), el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia) de Colombia, y el Instituto de Defensa Legal (IDL) de Perú, son organizaciones cuyo mandato es promover los derechos humanos y el Estado de derecho en América Latina. El autor del informe es Luis Pásara, experto en temas de justicia y senior fellow en DPLF.

Los editores señalan que con base en el análisis detenido de casos de alta relevancia social, resoluciones del Consejo de la Judicatura del Ecuador en procesos disciplinarios contra jueces, y declaraciones oficiales, el informe da cuenta “del uso inadecuado que se hace del sistema penal para criminalizar a aquellos que discrepan o se oponen a las posiciones gubernamentales”.

En septiembre de 2013 se realizó el trabajo de campo en Ecuador, mediante entrevistas y la recolección de material publicado y no publicado. El informe usa tres fuentes principales: sentencias judiciales recaídas en un conjunto de casos de alto relieve social, resoluciones del Consejo de la Judicatura en procesos disciplinarios instaurados a jueces, y declaraciones oficiales. El material analizado cubre principalmente el periodo julio de 2011–diciembre de 2013.

El informe también señala que el sistema disciplinario judicial, a cargo del Consejo de la Judicatura, se ha transformado en una herramienta para sancionar a jueces que no adecuan sus decisiones al poder ejecutivo, y en un mecanismo para amedrentar a los jueces en general.

Como resultado de los 42 procesos disciplinarios a cargo del Consejo de la Judicatura examinados en el informe, 57 jueces fueron destituidos, en su mayoría por haber cometido un “error inexcusable”, supuesto incluido en el Código Orgánico de la Función Judicial, que con un lenguaje poco claro e impreciso se ha convertido en un mecanismo para sancionar jueces por el sentido de sus decisiones. En dichos procesos, el Consejo actuó como una instancia revisora de sentencias y no como un ente de supervisión de la conducta judicial, según le corresponde por ley, dicen las tres organizaciones internacionales.
 
“Desde el 2011, el Consejo de la Judicatura ha abierto procesos disciplinarios contra jueces después de declaraciones presidenciales que cuestionaban decisiones adoptadas por esos jueces y llamaban a su procesamiento” señaló Katya Salazar, directora ejecutiva de DPLF.

El Informe de la Veeduría Internacional para la reforma judicial, presidida por el ex juez español Baltasar Garzón, acerca del uso del error inexcusable como una causal principal de sanción en los procesos disciplinarios,  advirtió  que “ha de llamarse la atención sobre la regulación del denominado error inexcusable que se encuentra contenido en el Código Orgánico de la Función Judicial, y que en los requerimientos que se ha realizado en esta Veeduría Internacional se ha acreditado que puede enmascarar acciones disciplinarias que suponen auténticas revisiones jurisdiccionales”.

César Rodriguez Garavito, director internacional de Dejusticia, dijo que “las afirmaciones descalificadoras del presidente Rafael Correa contra los jueces y sus decisiones son una forma de presión indebida para obtener fallos favorables al poder ejecutivo;  cuando el gobierno no logra el resultado deseado por esta vía, se usa al Consejo de la Judicatura para retirar de sus cargos a jueces mediante procesos disciplinarios cuestionables”

Para Ernesto de la Jara, director fundador de IDL, “es grave el debilitamiento de la división de poderes en Ecuador, esencial para limitar y controlar el poder en toda democracia…. y nos preocupa que sus acciones se tomen como modelos en otros países…

En la primera parte del informe se examina un conjunto de doce casos que, habiendo sido judicializados, adquirieron relevancia social o política y, en todos los casos, alta repercusión mediática en razón de
implicar, de parte del gobierno, un propósito sancionador de protestas sociales o conductas de disidencia política que importaría violación de derechos fundamentales.

Al resumir los casos se centró la atención en el papel jugado en ellos por los tribunales y, alrededor de ellos, el que correspondió a autoridades. "

Más allá del fondo de cada asunto –que, como ocurre en materia jurídica, está sujeto a distintas interpretaciones–, nuestro propósito fue analizar las posibles injerencias indebidas a las que estuvieron sometidos los jueces a cargo de los casos. Éstos no fueron escogidos bajo criterios de representatividad estadística sino a partir de su calidad de casos de alta sensibilidad para la Función Ejecutiva y que debido a ello estuvieron sujetos a un mayor escrutinio público y una amplia repercusión mediática", dice Luis Pasara en la introducción al resumen ejecutivo del informe.

Disciplinar a los jueces a través del miedo

En la segunda parte del informe se aborda el papel desempeñado, respecto a la independencia judicial, por el Consejo de la Judicatura; la base empírica del análisis es el contenido de 42 resoluciones dictadas por el Consejo de la Judicatura a partir de agosto de 2011 en otros tantos procesos. Se examinó los criterios empleados por el Consejo y el signifcado de la sanción impuesta, que, salvo en dos procesos, fue la de destitución.

El número de procesos disciplinarios instaurados por el Consejo creció significativamente respecto de los años precedentes. En 2013 de cada tres procesos disciplinarios abiertos contra jueces, uno terminó en la sanción de destitución. Según la investigación, el 18% de los jueces han sido destituidos.

De acuerdo al examen de los casos incluidos en la muestra, los casos de procesamiento y destitución correspondieron abrumadoramente al “error inexcusable”, que eventualmente aparecía acompañado por la “falta de fundamentación”. El examen de las resoluciones referidas al “error inexcusable” muestra que la definición utilizada por el Consejo de esta figura legal es vacilante y, en algunos casos, ocasiona confusión. El Consejo ha considerado que no es necesaria la previa declaración del “error inexcusable” por un tribunal de justicia sino que el propio Consejo decide si el juez sumariado ha incurrido en esta figura. Esto, no obstante que el Código Orgánico de la Función Judicial dispone (art. 125) que no puede ser materia de trámite la queja o la denuncia en la que “se impugnare criterios de interpretación de normas jurídicas, valoración de pruebas y otros elementos netamente jurisdiccionales”, asuntos que son materia de evaluación pero, según la norma, no pueden ser objeto de sanción.

Los voceros de las tres organizaciones esperan que este informe contribuya a promover un debate técnico sobre el rol de un sistema de justicia independiente en toda sociedad democrática y las debilidades actuales del sistema judicial ecuatoriano. Asimismo, confiamos en que el informe promueva una discusión sobre los pasos necesarios para lograr un pleno respeto de los estándares internacionales relacionados con la independencia de la judicatura.

La destitución, en 2011, de quien presidía la Corte Provincial del Guayas y la de dos jueces de la Corte Nacional, en 2013, constituyen hitos de referencia en materia disciplinar. La primera sanción se aplicó a la jueza que discrepó públicamente de una decisión adoptada por un juez provisional –esto es, sin nombramiento estable– que sentenció el caso de la querella planteada por el presidente Rafael Correa contra El Universo.

La segunda sancionó a un juez y un conjuez de la máxima instancia judicial que no siguieron el criterio alegado por el gobierno en un caso tributario. Ambas sanciones alcanzan el carácter de advertencia dirigida al conjunto de la judicatura y comprueban que el poder de disciplinar ejercido por el Consejo tiene como objetivo que los jueces concurran en la puesta en práctica de las políticas gubernamentales.

Como resultado de la actuación disciplinar del Consejo es probable que, como han señalado algunos analistas, los jueces ecuatorianos se hallen amedrentados, medularmente afectados en el ejercicio de la independencia requerida para una actuación imparcial en la función, dice el informe.

En la tercera parte del informe se indaga por el papel reservado al aparato de justicia en la “revolución ciudadana” que lidera el presidente Correa y, en particular, se examina el signifcado de la llamada “criminalización de la protesta social”.

En el cuadro de una política persecutoria, sostiene el informe de Pasara, avalado por las tres organizaciones internacionales, que resulta relevante el discurso de las autoridades –el Presidente y algunos ministros, principalmente– que concurre a la criminalización mediante la estigmatización de las
actividades de opositores y discrepantes. La identificación del disidente como una amenaza y un peligro para el Estado y el orden se sitúa como idea central de ese discurso que se encamina a inhibir a potenciales adversarios del gobierno. El discurso resulta complementario a la práctica del hostigamiento mediante denuncias de tipo penal o civil, así como procesos administrativos. Desde ambas vertientes, se produce un estrechamiento del margen para la protesta social que, no obstante, la Constitución reconoce como un derecho. En particular, el uso de las fguras delictivas del “terrorismo” y el “sabotaje” han merecido la atención de diversos observadores. 

Además del señalamiento tempranamente efectuado por la Defensoría del Pueblo de Ecuador, entre ellos destacan tanto la Veeduría Internacional a la Reforma de la Justicia, encabezada por el ex magistrado español Baltazar Garzón, como los cuatro relatores especiales de Naciones Unidas que, en octubre de 2013, se dirigieron al gobierno ecuatoriano para mostrar su preocupación sobre el tema, a propósito de uno de los casos reseñados en la primera parte de este informe. Se ha notado que ni los textos legales utilizados hasta fnes de 2013 ni la aplicación que se les ha dado guardan relación con lo que se entiende por terrorismo y sabotaje en el derecho internacional. El Código Integral Penal, aprobado a comienzos de 2014, no resuelve satisfactoriamente los cuestionamientos planteados, afirma.

Los voceros de las organizaciones emiten “respetuosamente”, varias  recomendaciones al Estado ecuatoriano:

- Considerar la posibilidad de invitar a la Relatora Especial sobre la Independencia de los magistrados y abogados de Naciones Unidas, Gabriela Knaul, para que evalúe el estado actual de la independencia judicial en Ecuador.

-Iniciar un diálogo con la Comisión y Corte Interamericanas de Derechos Humanos sobre los estándares internacionales relacionados con la independencia judicial, en especial aquellos contenidos en la jurisprudencia de la Corte y en los informes temáticos de la Comisión sobre “El uso de la prisión preventiva en las Américas” y “Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia”.

-Difundir y cumplir con las recomendaciones del Informe de la Veeduría Internacional para la reforma judicial en Ecuador en relación con la transparencia y el respeto del debido proceso en los procesos disciplinarios.

-Permitir la constitución y el ingreso de una comisión internacional de juristas de clara trayectoria democrática e independiente a fin de elaborar una lista de recomendaciones  dirigidas a fortalecer la independencia judicial en Ecuador.