"En el Ecuador, se ha encontrado que no solamente existe una cantidad exagerada de organizaciones políticas funcionando actualmente; sino que, estas, a la par, no cumplen con mínimos de calidad". Con esta frase, el gobierno resume el meollo del problema en torno a su propuesta de Enmienda 5, en la consulta popular anunciada, la cual se refiere a la reducción del número de movimientos políticos. Los argumentos para plantear esta enmienda son los siguientes.

El gobierno dice haber  identificado cuatro problemas, que son consecuencia de las actuales disposiciones normativas relacionadas con los movimentos y partidos políticos en el Ecuador: la baja calidad de las organizaciones políticas; su fragmentación y dispersión; la vulneración del principio de igualdad; y, la falta de un registro confiable del Consejo Nacional Electoral.

El oficialismo sostiene, en su crítica, que los movimientos políticos han degenerado en entelequias vacías de representación ciudadana, en donde el 90% de sus miembros no tienen ningún tipo de vinculación participativa con el movimiento, ni tampoco se encuentran sujetos a ningún régimen de responsabilidad o control. Sin embargo, la propuesta de Lasso omite la responsabilidad del actual y anteriores Consejo Nacional Electoral y del Tribunal Contencioso Electoral, corresponsables de la debacle del sistema partidista y electoral. En ninguna parte de su argumentación se fija las responsabilidades de los dos organismos.

Un movimiento de carácter nacional requiere 196.487 adherentes para existir, pero puede funcionar aún si se reducen sus miembros hasta a 9.824,43 es decir, habiéndose reducido el 100% de los miembros que la Constitución requiere para su existencia y conservando solo el 5% del 10% que ha dispuesto la LOE. Mientras el movimiento político no ha sido cancelado, goza de todos los derechos de las organizaciones políticas equivalentes por igual. Con lo cual, por ejemplo, un movimiento político nacional con menos de 10 mil miembros puede proponer candidatos a todas las dignidades de elección popular nacional: presidente, vicepresidente y asambleístas; y, peor aún, el Estado está obligado a otorgarles financiamiento público para la campaña. Debido a que los adherentes no mantienen una vinculación real con el movimiento, pueden proponer incluso como candidatos a adherentes de otro movimiento político.

En el caso de los movimientos políticos provinciales, se observa que, en las tres provincias con el registro electoral más alto, Guayas, Pichoncha y Manabí, se requiere 2.339, 1.709 y 930 miembros para la existencia del movimiento político, respectivamente. Además, se observa que, en seis de las provincias, los movimientos políticos requieren menos de 100 miembros para mantener la inscripción.831 Nuevamente, esto significa que movimientos políticos con menos de 100 miembros pueden proponer candidaturas para prefectos y viceprefectos y, en general incidir en el diseño político-institucional.

En los movimientos cantonales, las cifras de representación se tornan "aún más ridículas", califica el Gobierno. Un movimiento político puede existir con un solo miembro, por lo tanto, pueden proponer candidatos a alcalde y concejales municipales y recibir financiamiento público para la campaña. Hipotéticamente, podría ocurrir que una sola persona envíe un candidato a alcalde. Lastimosamente, no se trata de la excepción: en 205, de los 221 cantones, los movimientos requieren menos de 100 miembros para existir. En el caso de los tres cantones con el número más alto de registro electoral: Quito, Guayaquil y Cuenca; un movimiento político puede proponer candidatos y existir con apenas 1.481, 1.480 y, 327 respectivamente.

En las democracias representativas como la ecuatoriana, dice el documento de sustento para el referendum, las organizaciones políticas tienen un rol crucial para la incidencia de la ciudadanía en el gobierno; esta incidencia estará debilitada si es que la representación no ocurre a todos los niveles de forma continua y dinámica, es decir, sin que exista una representación y vinculación real con la ciudadanía desde las bases de las organizaciones políticas. El sistema actual promueve la ausencia de representación ciudadana, por lo cual, concluye el Gobierno que "el modelo electoral ecuatoriano representa una amenaza para el sistema democrático y necesita ser enmendado".

Para los autores del documento, una de las razones de todo esto está en la Ley Orgánica Electoral, LOE. La LOE solamente manda a que los movimientos políticos establezcan estructuras participativas en los distintos niveles de gobierno en los que tengan adherentes. Esta, sostiene el Gobierno, es una obligación imposible de verificar su cumplimiento, pues el CNE no tiene acceso a ningún registro respecto de los adherentes de los movimientos políticos. Conforme se analizará en adelante, el CNE no conoce si es que todos los adherentes de un movimiento dejan de estará vinculado a este, con lo cual, tampoco puede verificar el efectivo cumplimiento de esta disposición. La norma no manda a que se establezcan estructuras participativas para vincular a los adherentes; sino solamente que se establezcan en los niveles donde cuentan con adherentes. En definitiva, la LOE no prevé mecanismo alguno para garantizar la participación de los adherentes, es decir de sus propios miembros. Con lo cual, internamente los movimientos políticos no tienen ningún mecanismo de conexión con sus adherentes. Aun si es que el régimen orgánico de cada movimiento los previera, los estatutos no son de obligatorio cumplimiento para los adherentes; solo para los adherentes permanentes. En definitiva, no existe un mecanismo real —estatutario o legal— que prevea, promueva o garantice la participación de los adherentes.

Debido a que el marco normativo no prevé mecanismos que garanticen oportunidades ni mecanismos reales de participación en las organizaciones políticas, estas normas están vulnerando los derechos políticos de sus adherentes. De esta forma se ha desnaturalizado por completo el rol de las organizaciones políticas, pues estas organizaciones no cuentan con una estructura de miembros capaces de transmitir las preferencias de la ciudadanía. Por lo que, la calidad de las organizaciones políticas en la actualidad no se encuentra garantizada.

Un sistema fragmentado y disperso

Las regulaciones vigentes han permitido la creación de 279 organizaciones políticas, que actualmente conviven dentro del sistema ecuatoriano. El Gobierno cita un estudio de 20 países, en el cual se determina que Ecuador es el segundo país con más organizaciones políticas, solamente después de Argentina y seguido por Bolivia. 

Lo anterior, dice el documento, es un efecto lógico de tener un sistema que anula el porcentaje de registrados que la Constitución requiere para la creación de movimientos políticos; y, a la par fija umbrales que hace prácticamente imposible extinguir a las organizaciones políticas. Los movimientos políticos no tienen un incentivo supeditado a su supervivencia para formar alianzas; al contrario, están incentivados a fragmentarse para recibir mayores estipendios públicos. El resultado: la crónica fragmentación de nuestro sistema político actual.

Según datos consignados en los argumentos oficiales, los costos de la proliferación de las organizaciones políticas son altos, debido a que reciben financiamiento del Estado. El CNE ha otorgado USD 66'688.502 Y USD 55'830.857 a las organizaciones políticas por concepto de Elecciones Generales y Elecciones Seccionales, respectivamente, gracias al Fondo de Promoción Electoral; costándole al país un total de USD 122'519.359 entre los años 2013 y 2021.

La dispersión se refleja, sobre todo, en el desconocimiento de la población respecto a los partidos. El documento elaborado por el Ejecutivo cita una encuesta de 2.060 muestras, cuyos resultados señalan que el desconocimiento y la falta de credibilidad en las organizaciones políticas es persistente. A julio del 2022 se observa que solamente en Pichincha, apenas dos de 14 organizaciones son vistas de manera más positiva que negativa. La situación de desconocimiento de las organizaciones políticas es tan grave que, la ciudadana ha contestado desconocer de la existencia en ocho de las 14 organizaciones, esto con valores superiores al 40% y alcanzando un 73% máximo de desconocimiento. En Guayaquil, el desconocimiento es incluso mayor por parte de los ciudadanos consultados, puesto que, entre un 40% y 76%, los guayaquileños desconocen a 10 de las 14 organizaciones políticas.

La falta de control del CNE: una base de datos inservible

No existe una base oficial que permita conocer a la actualidad, cuántos miembros —entre adherentes y adherentes permanentes— tienen los movimientos políticos en el Ecuador. Esta afirmación la hace el documento sobre la base de los informes de la Contraloría General del Estado. Y no hay esa base oficial y confiable, porque no se requieren adherentes para el funcionamiento de los movimientos políticos, no existe un registro supervisado por parte del Consejo Nacional Electoral y los datos que constan en la institución no son actualizados de manera continua. 

La falta de transparencia en los procesos y la falta de tecnología para la verificación de los registros presentados ha ocasionado que no exista certeza sobre la representatividad de las organizaciones políticas y de los procesos electorales en general, asegura el Ejecutivo y cita a la Contraloría General del Estado, entidad que hizo dos exámenes especiales a los sistemas informáticos del Consejo Nacional Electoral, determinando que no existe un sistema informático integrado en esta institución.

La Contraloría General del Estado ha señalado que el registro electoral se efectuó a nivel de base de datos, lo que significa que no existió un proceso de validación de estos. Consecuentemente, en esta base, se encontraron personas fallecidas, extranjeros que no cumplían con los años mínimos de residencia requeridos, personas privadas de la libertad con sentencia condenatoria ejecutoriada y ciudadanos mayores de 100 años.

La Contraloría emitió dos informes sobre las omisiones y acciones del CNE en el control electoral de las organizaciones políticas y de su funcionamiento. Foto PlanV

Respecto de la base de datos de afiliados, adherentes y adherentes permanentes se registraron errores en el proceso de indexación de firmas del Sistema de Verificación de Firmas, al no contar con controles automáticos que rechacen cédulas erróneas o firmas repetidas en el registro, lo que, como consta en el examen especial "afectó a la integridad de la información", y al proceso de inscripción de organizaciones políticas al otorgarles personería jurídica sin cumplir con los requisitos legales exigido.

Se videncia, dice el Ejecutivo, que los sistemas informáticos del Consejo Nacional Electoral han sido deficientes tanto en su funcionamiento como en el almacenamiento de información, permitiendo que organizaciones políticas se beneficien de ello; y por tanto afectando al correcto funcionamiento del sistema electoral ecuatoriano.

Consecuentemente se observa, que la falta de transparencia en los sistemas del Consejo de Nacional Electoral, que incluye el registro de los miembros de las organizaciones políticas ha sido persistente en el Ecuador. Esto, provoca indudablemente la falta de credibilidad de la ciudadanía en los procesos electorales; y, también en las organizaciones políticas. Al 2021 los ecuatorianos tienen una confianza del 41% en las elecciones; es decir, menos de la mitad de la ciudadanía. Y solamente el 23% de ecuatorianos consideran que los votos se cuentan correctamente.

Lo que dijo la Contraloría

El informe al examen especial a los sistemas informáticos e infraestructura tecnológica, comunicaciones y contratos relacionados, utilizados en la inscripción, registro y extinción de organizaciones políticas; y, consulta popular, en el Consejo Nacional Electoral y entidades relacionadas, por el período comprendido entre el 1 de febrero de 2013 y el 31 de agosto de 2018 dijo lo siguiente:

No se verificaron los datos de los formularios de afiliación y adhesión entregados por las organizaciones políticas en el sistema de control automático, lo que permitió que se registren números de cédula inexistentes por errores en la digitación, números duplicados, así como adherentes de organizaciones políticas con firmas que no corresponden a las presentadas en los padrones electorales.

La falta de verificación de los datos consignados en los formularios de afiliación y adhesión entregados por las organizaciones políticas y de control para asegurar la calidad de la información registrada en el sistema de verificación de firmas, ocasionó que se otorgue personería jurídica a los Movimientos Nacionales: “Justicia Social”, “Podemos”, “Libertad es Pueblo” y “Fuerza Compromiso Social” que no cumplieron con los requisitos legales establecidos.

La falta de control en la verificación de firmas presentadas por las organizaciones políticas ocasionó que no se respetara el orden de prelación asignado para la verificación de firmas de las fichas y/o formularios de adhesión presentados por las organizaciones políticas para su inscripción.

La falta de control en el manejo de las fichas de inscripción y en los formularios de adhesión presentados por las organizaciones políticas que no fueron aceptados durante la fase de verificación física, ocasionó que no se cuente con información que permita realizar el control, identificación y localización de los formularios rechazados, afectando la confiabilidad del proceso.

La falta de directrices y controles para la conservación, mantenimiento y archivo de la información de los expedientes de las organizaciones políticas impidieron verificar el cumplimiento de requisitos legales para su inscripción, ocasionando que los expedientes de partidos y movimientos políticos no guarden documentación completa y clasificada.

No se implementaron procedimientos en los procesos de desafiliación, expulsión de adherentes, adherentes permanentes, afiliados y baja de organizaciones políticas, afectando la integridad de los resultados del proceso de verificación de firmas para su contabilización en la base de datos del sistema de la entidad, lo que impidió recuperar el estado original de los resultados de los procesos de verificación de firmas, de fechas anteriores.

La entidad de contros destituyó a tres de los cinco vocales del CNE, pero la medida fue revertida en el Tribunal Contencioso Electoral. Foto: PlanV

La falta de procedimientos para la obtención y restauración de respaldos de la base de datos del sistema de verificación de firmas, no permite recuperar información de una fecha determinada afectando la disponibilidad de información.

La falta de controles del sistema de desafiliaciones y expulsiones para prevenir, detectar y corregir errores en el procesamiento de datos ocasionó que no se garantice la veracidad de la información que entrega la Dirección de Organizaciones Políticas a los ciudadanos, afectando a la confiabilidad e integridad de las bases de datos.

La falta de control en la actualización de información de las organizaciones políticas en el “Módulo de Administración del CNE”, ocasionó que la información del estado legal de las organizaciones políticas no sea confiable.

La pregunta 5

Frase introductoria: Actualmente existen 272 movimientos políticos en el Ecuador. Estos no garantizan la representación ciudadana, ni una adecuada participación de sus miembros.

Pregunta: ¿Está usted de acuerdo con exigir que los movimientos políticos cuenten con un número de afiliados mínimo equivalente al 1.5% del registro electoral de su jurisdicción y obligarlos a llevar un registro de sus miembros auditado periódicamente por el Consejo Nacional Electoral, enmendando la Constitución de acuerdo con el Anexo 5?