Marcos Baquer y Luis Suárez-Carreño  son dos consultores españoles de la Unión Europea, que dieron forma y sentido al proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial que ha abierto la polémica entre los alcaldes y asambleístas de la oposición. Suárez-Carreño, el arquitecto madrileño, es todo un personaje. Consultor y cooperante en muchos países pobres, especialmente, fue el primer cooperante que llegó a Nicaragua tras la revolución sandinista hace ya 25 años. "Hay una sensación de decepción muy potente entre los que tenemos un vínculo personal y afectivo con Nicaragua. Probablemente la gente vive igual o peor que hace 30 años. Pero, en términos morales, mucho peor: ahora tiene menos esperanza", reflexiona Suárez-Carreño, que aún trabaja en los proyectos nicaragüenses que financia la Agencia Española de Cooperación Internacional y Desarrollo (Aecid). Testigo de primera mano de la revolución sandinista, la desilusión de Suárez-Carreño obedece a lo que llama la "tragedia vista en perspectiva": "Los nicas estaban muy implicados. La juventud era militante y entregada. [...] La experiencia se fue degradando hasta llegar al Gobierno actual, que no representa para nada los ideales de 1970 y 1980", cuenta a El País de Madrid.
Ellos presentaron este proyecto, con dinero de la Unión Europea y que según Fernando Carrión, investigador de la Flacso en temas de ciudad, tiene el mismo concepto de control de las autonomías y de su diversidad que el régimen de Francisco Franco, el dictador español que mantuvo con mano sangrienta la unidad y el centralismo en España .

1. El espíritu confiscatorio

El segundo párrafo de la exposición de motivos del proyecto de la Ley Orgánica de Ordenamiento territorial y Gestión del Suelo dice: “Todos los gobiernos autónomos descentralizados comparten la competencia de ordenamiento territorial. Pero esto no significa que deban ejercerla de forma indiferenciada y paralela, porque entonces no hay compartición sino duplicidad, que solo dificulta la debida articulación entre planes de distinto nivel”. Carrión mismo cree que este proyecto deriva en un probable conflicto y que la única forma de evitarlo es poniendo énfasis en la problemática urbana en el Ecuador. México, Brasil, Colombia y Chile, por decir los países más cercanos, tienen una ley de esta naturaleza pero difieren en el respeto a la autonomía de los gobiernos seccionales, lo que no en el proyecto del Ejecutivo ecuatoriano, que pretende que los municipios y prefecturas rindan cuentas al gobierno central y sean controlados y vigilados por éste. Un duda en calificarla como inconstitucional, por la creación de una Junta Reguladora y una Superintendencia que están, como todos los organismos de control en el país, en manos finalmente de una sola persona.

El vacío que ve Carrión en el proyecto es que no ve un diagnóstico  claro. Voceros del gobierno han emitido algunos datos dispersos, como que el 51% de los municipios no tienen planes de riesgo y que por ende unas 700 000 familias habitan en zonas ilegales y peligrosas. El Ecuador, dice Carrión, cierra el ciclo de la urbanización, con un 70% de su población asentada en centros urbanos. Pensando en una ley para el futuro, Carrión tiene datos de que las ciudades grandes han dejado de crecer por la presión demográfica, “la mancha urbana es impresionante, el uso del suelo se está yendo de las manos”, dice el experto.

¿Cómo evitarlo? O mejor, ¿qué tipo de ciudades tenemos y qué tipo de ciudades queremos para que esto no prospere?  Hay algunos temas que, más allá de las razones políticas del proyecto de ley territorial, está la constatación de que las ciudades grandes en el Ecuador actual son policéntricas y difusas o hacia allá es la tendencia. En el Ecuador también ocurre un fenómeno debido a la presión demográfica, que es la constitución acelerada de corredores urbanos, como pueden verse en la línea Manta-Portoviejo, Latacunga-Ambato-Riobamba; Quito-Ibarra, entre otros.

Carrión recuerda que la experiencia más interesante en torno a las ciudades en la región es la brasileña. Incluso como forma de lucha en contra de la dictadura y para consolidar la autonomía de las regiones, los gobiernos seccionales aplicaron el Estatuto de la Ciudad. Brasil fue el primer país que reconoció el derecho de la ciudad, en un proceso que nació desde abajo, desde las propias comunidades.

Respecto al proyecto que propone el Ejecutivo, el experto cree que de alguna manera las regulaciones planteadas y escala nacional y la institucionalidad que se crea pasan por alto a los concejales, y que estos no tendrían nada que hacer si se aprueba esa ley. Se trata, dijo de un “urbanismo a la carta”.

El Banco de Suelos que propone la ley, dice, es una propuesta del Banco Mundial  y del Banco Interamericano de Desarrollo, y es un arma de doble filo: Carlos Slim, el mexicano más rico del mundo, tiene un banco de suelos en Ciudad de México y ya es dueño de casi todo el centro de la ciudad. Puede servir para regular el mercado, como para entregárselo al control de los grandes capitales y especuladores.

En la Asamblea Nacional, el tema ha recibido una serie de críticas por parte de la oposición política. Uno de los más activos al respecto es el asambleísta independiente Ramiro Aguilar.

En una entrevista con Plan V, él toma en sus manos  la Constitución de la República, aprobada en Montecristi para demostrar lo que a su criterio es una incoherencia del proyecto, y lee el artículo 238: “Los gobiernos autónomos descentralizados gozarán de autonomía política, administrativa y financiera y se regirán por los principios de solidaridad, subsidiariedad…”.

Lo primero que dice la Constitución es que los gobiernos seccionales son autónomos política, administrativa y financieramente, dice Aguilar. En esa condición de autónomos, la Constitución, artículo 264 del Régimen de Competencias dice: Competencias Exclusivas de los Gobiernos Seccionales: Los gobiernos seccionales tendrán las siguientes competencias exclusivas: planificar el desarrollo cantonal y elaborar los correspondientes planes de ordenamiento territorial de manera articulada con la planificación nacional, regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y ocupación del suelo urbano y rural.

Tienen competencia exclusiva, y ¿qué tiene que hacer el Estado?, se pregunta el asambleísta: entre sus facultades está la de establecer las políticas generales sobre las cuales debe hacerse el reordenamiento territorial. En este proyecto, dice Aguilar, están transformando las políticas generales en casi la hoja de ruta que todos gobiernos autónomos descentralizados deben seguir en el tema de ordenamiento territorial. Llegando incluso a temas casi reglamentarios. Por ejemplo, el artículo 47 del Proyecto: “Incumplimiento del deber de edificar: Los lotes de suelo urbano para los que se haya completado la urbanización prevista en el plan, deben ser edificados en el plazo que este establezca y, en su defecto, en el de tres años. Transcurrido el plazo a que se refiere el inciso anterior, la administración metropolitana, previa audiencia del propietario, puede declarar el incumplimiento del deber de edificar y dictar una orden de ejecución de las obras de edificación”. A su vez, en el artículo 49 del proyecto se dice que: “Una vez dictada la orden de ejecución de obras de edificación, conservación, rehabilitación o derrocamiento, el incumplimiento de los plazos establecidos por la administración para iniciar y terminar las obras, que nunca serán inferiores a tres meses y dos años, respectivamente, será causa para proceder a la ejecución forzosa de las obras por la administración a costa del propietario o para la expropiación del inmueble”. Aguilar se pregunta: si la Constitución dice que el Estado central tiene que hacer políticas generales que sirvan de referencia a los planes de ordenamiento, que son potestad exclusiva de los municipios, ¿cómo puede esta ley llegar al detalle de ordenar a todos los municipios del país a tomar este tipo de decisiones?, sin considerar además es que la realidad urbana de los municipios del país es completamente distinta una de otra. Una es la realidad urbana del Municipio de Guayaquil y otra la del Municipio de Lago Agrio o Celica.

La ley establece también en su artículo 45 sobre los bancos de suelos. “Los distritos metropolitanos y los municipios de más de 50 000 habitantes deben constituir un banco de suelo. Los demás municipios pueden hacerlo asimismo para intervenir en el mercado del suelo”.  Es decir, en el mercado inmobiliario, el Municipio interviene como un actor. La idea es regular el mercado. “La Constitución de Montecristi que la gente aprobó sin leer, sostiene el asambleísta, en su artículo 376 sobre la expropiación, reserva y control de áreas dice que para hacer efectivo el derecho a la vivienda, al hábitat y a la conservación del ambiente, las municipalidades podrán expropiar, controlar y reservar áreas para el desarrollo futuro de acuerdo con la ley. Se prohíbe la obtención de beneficios a partir de prácticas especulativas sobre el uso del suelo, en particular por el cambio de uso de rústico a urbano o de público a privado”. Amparado en esta norma constitucional, el espíritu de esta ley es que el Municipio pueda intervenir en la valoración del mercado del suelo creando este banco de terrenos que evite la especulación. Pero eso también es, a modo de ver de Aguilar, forzar la interpretación constitucional, porque no dice la Constitución: oiga Municipio, sea usted dueño del cincuenta por ciento del suelo urbano de una ciudad. Lo que dice es: evite la especulación. No cambie un predio rural en urbano para que sobrevalore ni un terreno público en privado, lo que puede pasar con el terreno del Colegio Benalcázar en Quito, un predio municipal apetecido porque en manos privadas puede ser objeto de desarrollo inmobiliario importante.

El artículo 28, numeral 2 del proyecto dice: “En los distritos metropolitanos y en los cantones de más de 20 000 habitantes o en los que se observen o se prevean problemas para el acceso a la vivienda de la población, el plan puede exigir a las actuaciones privadas de urbanización de suelo para uso residencial, el destino a vivienda social de la superficie de suelo necesaria para realizar una parte de dicho uso, nunca superior al veinticinco por ciento”. El “plan” es el plan de uso y ocupación del suelo. Es decir, si un empresario está haciendo una urbanización y se ve que  hay escasez de vivienda social, el Municipio puede pedir al urbanizador hasta el 25% para ese tipo de vivienda o a temas de economía popular y solidaria.

Con este antecedente, Aguilar cree que el espíritu de esta ley es netamente confiscatorio, en el plano del uso del suelo propiamente dicho. Creo, agrega, que en la Constitución de Montecristi se coló un espíritu expropiatorio que nadie percibió, y como consecuencia de ello, en el artículo 376 de la Constitución, aprovechan esta ley para ir definiendo lo que sería la propiedad pública de los predios; “lo que buscan es eso, básicamente, porque si le vas a dar al suelo uso para vivienda social o para la economía popular y solidaria, el intermediario va a ser el Estado. Y nada garantiza que el Estado entregará esos terrenos a gente de economía popular y solidaria, puede quedarse en manos del Estado. Y puede quedarse con un fin especulativo”.

En este tema, la Superintendencia de Economía Popular y Solidaria tiene un catastro completo de todas las entidades y nada garantiza que quien reciba un terreno en estas condiciones sea un pequeño emprendedor o mediano y no sea un amigo del gobierno que quiera enriquecerse con predios públicos, advierte el asambleísta.

El ejemplo de esto es lo que pasó en Argentina, en Calafate, con las propiedades de la actual presidente Cristina Kitchner. A ella le vendieron propiedad fiscal a siete dólares el metro, porque era propiedad fiscal, y terminó vendiendo a seis veces su valor, que era el precio comercial. “No es un instrumento serio”, dice Aguilar.

“Estamos creando un César”

El proyecto de ley crea tres entidades: una Junta Reguladora del Territorio y el Suelo, la cual tiene ocho atribuciones, entre las cuales está la de “aprobar las normas técnicas, que en el marco de esta ley y de su desarrollo reglamentario, sean de obligatorio cumplimiento para los planes de ordenamiento territorial y urbanístico, las intervenciones sobre el territorio, las obras de urbanización y edificación y las demás actividades de uso, gestión y ocupación del suelo”.  Y su composición sería de tres máximas autoridades: del Ministerio de Vivienda, que la presidiría;  de los ministerios de planificación y ambiente; y la de la entidad asociativa de cada nivel de gobierno autónomo descentralizado. De tres miembros, dos son delegados del Ejecutivo y quien va a ser el jefe de esta Junta es el Presidente de la República, por ser el jefe de estos ministros que tienen mayoría en la Junta. “Entonces mire la barbaridad: el suelo del Ecuador depende en última instancia, de una sola persona, que es el Presidente de la República. Si el concepto es que los Municipios están desatendiendo sus competencias y tienes 241 alcaldes, el concepto es 241 personas no piensan como pienso yo, que soy el Presidente de la República”, dice Aguilar.

Se crea la Superintendencia del Territorio y el Suelo, definida en la ley como una entidad de vigilancia y control de las actividades, públicas o privadas, que inciden sobre el territorio y usan y ocupan el suelo. Tiene cuatro funciones, entre las cuales está la de vigilar y controlar la legalidad del ordenamiento territorial y urbanístico y de las actividades de uso, gestión y ocupación del suelo, de hábitat y de vivienda  que realizan las personas físicas o jurídicas tanto privadas como públicas y los distintos niveles de gobierno.

Para ejercer sus funciones de vigilancia podrá tener inspectores propios. Este ente tiene la potestad de otorgar el plazo de un mes a un alcalde, prefecto o presidente de junta parroquial, electos por el pueblo, para que inicie procedimientos de sanción de infracciones denunciadas antes esa Superintendencia por funcionarios públicos o ciudadanos particulares. Lo cual “convierte a los alcaldes en empleados del Presidente de la República”.

Sobre los municipios se está poniendo un ente, controlado por el Ejecutivo, que vigila y sanciona las actuaciones de servidores públicos electos por sus comunidades. El sancionador es el superintendente, que depende del Presidente de la República.

Dice Aguilar: “Estamos construyendo un imperio, nos estamos dando modos para a nivel legal hacer lo mismo que los romanos hicieron hace 2000 años para construir la figura del César. Este fue asumiendo competencias paso a paso. Las del cónsul, de justicia, de pontífice, y fue asumiendo competencias por resoluciones del Senado. Si esto sigue, el Ecuador va a dejar de ser una república, va a ser un gobierno imperial, va a haber un César. Es cuestión de ver cómo se dio la historia romana: al César le aplaudían y el Senado el nombraba, pero fue asumiendo competencias que eran de otros. Ahora, el Presidente va a ser el jefe de los alcaldes. La ley no lo dice formalmente, pero si eres el jefe del que sanciona y te pueden sancionar por infringir una norma, entonces te transformas en jefe del servidor público que es objeto de sanción. Pero todo esto no es un tema aislado, es una cosa macro, aquí hay un cesarismo político. Es decir, una intención clara de ir asumiendo por vía legal todas las competencias el Estado y concentrar el poder en una sola persona para que sea un Presidente imperial. Ya lo único que les falta es poner la Presidencia vitalicia”.

Más de 200 alcaldes y 24 prefectos, agrega, van a depender de la voluntad de una sola persona, que es el Presidente de la República, en contraposición a lo que dice la Constitución. En ninguna parte de la Constitución está que los gobiernos seccionales tengan que rendir cuentas a una Superintendencia de Uso de Suelo.

¿El argumento del gobierno es la necesidad de disciplinar el mercado  del suelo y el territorio?

Este proyecto lo hace la Secretaría Nacional de Planificación,  y estos funcionarios son planificadores de escritorio, de café y de Quito, mientras que los municipios deben ser los más cercanos a las comunidades y el alcalde y los concejales están sujetos al escrutinio electoral, a la posibilidad de que se les revoque el mandato y a los controles de la Contraloría, pero son autónomos política y administrativamente, si  no, cambien la Constitución.

¿Pero entonces cualquier alcalde puede hacer lo que le da la gana?

¿Y qué garantiza que el Presidente no haga lo que le da la gana? Si más de 200 personas que piensan distinto pudieran hace lo que les da la gana, qué me garantiza a mí que el Presidente no haga lo mismo. Mire lo que va juntando: Presidente de la República, Comandante de las Fuerzas Armadas, dirige la política internacional, maneja la Función Judicial, la Función Legislativa, las entidades de control… una sola persona concentra todos los poderes del Estado y ahora le vamos a entregar el control del suelo, y le vamos a entregar además la cotidianidad de los ecuatorianos, lo municipal, los servicios públicos: el Presidente es el que va a dar luz, quitarla, poner alcantarillado, dar agua potable… Eso es lo que subyace de todo esto…

¿Un entusiasta del Presidente diría qué tiene de malo?

Porque son competencias distintas, con ese mismo criterio pongamos una superintendencia que controle el poder judicial, una superintendencia que controle la Asamblea, el poder Electoral, y pongamos una que nos controle a todos. Si no de una vez que haya responsabilidades compartidas, de una vez hagámonos comunistas: para qué trabajo, que me den la comida, la casa y me dedico a ponerme una camiseta, short y a hacer babalao como en Cuba, y que del resto se encargue el Estado. Pero no puede ser que yo pague impuestos, patentes, impuestos prediales, elija alcalde, financie un presupuesto para que funciones un municipio y la voluntad final la tenga el Presidente de la República. Esto es totalmente imperial. Y hay que verlo así, como una cuestión de asumir poderes imperiales. Además de todos los poderes políticos que sume un Presidente, esa misma condición le da la potestad para ser el administrador del tesoro público. La ley define cinco infracciones muy graves a ser sancionadas.  Una de estas es “informar favorablemente la aprobación de los instrumentos técnicos de las actuaciones urbanísticas o la autorización de obras  o usos de suelo contrarios al ordenamiento territorial y urbanístico”. Planes que además debe ser aprobados por la Junta y sancionados favorablemente por varios ministerios. Esto significa concentrar el poder municipal en el Presidente de la República.

Como se ha anunciado, algunos alcaldes dicen que no acatarán cualquier cuerpo legal que sea sancionado en este sentido.

Es el derecho a la resistencia, consagrado en la Constitución. Si un alcalde moviliza a su ciudad, el Presidente de la República tiene ahora la potestad de ordenar a los militares ocupar las calles y reprimir esa movilización sin necesidad de acudir a un decreto de emergencia –el cual está claro en la Constitución- por lo tanto podría militarizar la ciudad.

La superintendencia puede destituir a un alcalde electo por el pueblo y asumir las competencias municipales en materia de uso del suelo y ordenamiento territorial.  El artículo 63 declara como sujeto responsable de infracción a “los servidores públicos y autoridades con competencia en la materia”. Y uno de los seis tipos de sanciones contemplados determina la “suspensión temporal sin goce de remuneración por un plazo de más de seis meses o destitución del servidor público”. El artículo 59 permite a la superintendencia asumir competencias de los gobiernos autónomos en tres casos, y el procedimiento es expedito: “una vez recibida la notificación de esta resolución, el gobierno autónomo descentralizado debe trasladar a la Superintendencia todas las actuaciones y abstenerse de realizar cualquier otra”. Esta entidad controlada por el Ejecutivo puede además dictar medidas cautelares (lo cual es potestad constitucional de un juez de la República) para suspender obras en curso y si quiere ir más allá y considera que hay indicios penales, debe denunciarlas a la Fiscalía.

Si un alcalde resuelve no acatar la ley o resoluciones de la superintendencia, puede ser destituido, y la entidad asumir sus competencias. Los alcaldes y concejales, dice Aguilar, quedan reducidos a cero.

“Quien mejor puede atacar todos los problemas que se mencionan en torno a los gobiernos seccionales son ellos mismo, porque son quienes se manejan desde lo local y conocen sus particularidades y situaciones específicas”, dice el abogado experto en derecho administrativo, Juan Pablo Aguilar, frente a los argumentos del gobierno de que una de las razones centrales para emitir este proyecto de Ley es para controlar las invasiones.

Cuando se quiere empezar a controlar eso desde Quito, ¿cómo se entendería la lógica de las invasiones desde Guayaquil o en la Amazonía?, se pregunta Aguilar. “Tenemos una cultura que piensa que la solución de todo está en la ley. Y como tenemos un problema de invasiones hay que hacer una ley que controle las invasiones. Este es un tema constante, el de las invasiones. Las ciudades son vivas, están en perpetuo movimiento, entonces pensar que con una ley se van a impedir una cantidad de lógicas que tienen que ver con economía, con sociología y con otros temas que se conocen solo desde el ámbito local, es no entender mucho el tema”.

Aguilar tiene su concepto sobre el tema:

“Lo que existe aquí es una subordinación de lo rural a lo urbano, a partir de la idea que ha expresado el Ministro de Vivienda de que somos básicamente urbanos. En los número tal vez, pero tenemos 240 cantones y cada cabecera cantonal es jurídicamente urbana. ¿Pero alguien me va a decir que Tambo es urbano? ¿Que una enorme cantidad de cantones son en realidad urbanos? La misma urbanidad de Quito entra en cuestionamiento: es una ciudad que en plena zona bancaria uno consigue leche de cabra, ahí mismo donde están las cabras pastando. En la avenida occidental uno tiene que cuidarse porque se cruzan las vacas. Vean  en el sur, está la casa, la calle y la chacra al lado. ¿Es eso urbano? ¿O en realidad somos una sociedad con una cabeza rural que vive en ciudades? Y eso es lo que no se entiende cuando planificas el tema desde el escritorio.

No se puede imponer la planificación

“Lo que más me ha llamado la atención sobre los temas de planificación en torno a la propuesta de la ley, es qué exactamente dice la Constitución y la planificación entre los distintos niveles de gobierno”, dice a su vez el ex concejal de Quito, Fabricio Villamar. La Constitución habla de la articulación de la planificación entre los distintos niveles de gobierno. El borrador del proyecto de Ley lo que plante a es complementariedad, pero en la práctica, lo que se lee en este proyecto es subordinación.  Hay una negación persistente del gobierno respecto a que el gobierno roba competencias a los gobiernos autónomos. Pero la ley zonifica el destino productivo del territorio, y esto significa que el Consejo Provincial podría definir para qué se va a usar el suelo de la parroquia de Checa. Así que el Municipio había pensado que estos pueden ser terrenos agrícolas y resulta que ahí es imposible producir porque no se puede competir con los sueldos que se están pagando en el nuevo aeropuerto de Quito y sus negocios conexos. Ahí viene el problema de la planificación desde un escritorio. Independientemente que el escritorio esté en Quito, Guayaquil o Cuenca, las realidades de un territorio son indiferentes a las de otros, pero las determinaciones sobre lo que se debería producir o sembrar las determina el ente rector de la política agropecuaria, que es el Ministerio de Agricultura. El gobierno central puede aprobar planes estratégicos de ordenamiento territorial, ya no solamente es el municipio, con el objeto de regular los proyectos nacionales de carácter estratégico, los cuales manejan los ministerios.

María Cecilia Alvarado, viceprefecta del Azuay:

Hay arrogancia en esta forma de legislar

“Este proyecto de ordenamiento territorial no es ni de lejos la que va a llenar los vacíos del Código Orgánico de Administración Territorial nos ha dejado. Siempre ha existido una especie de menosprecio frente a los gobiernos autónomos descentralizados. Somos autónomos y ese es el principio de poder autogobernarnos y así nos define la Constitución. Pero hay una forma de pensar que los GAD son incapaces de poder planificar su territorio. El Municipio de Cuenda ha dado claras muestras de poder planificar su territorio pero este municipio no está en capacidad de decirle al municipio de Paute, por ejemplo, que no es capaz de organizarse. Porque cada municipio tiene el derecho de decidir qué es lo que quiere para su territorio. Me parece por demás arrogante esta forma de legislar y suponer que siempre hay una incapacidad en los otros. Creo que hay una forma de decir: si tenemos gobiernos autónomos con menos capacidad que otros, cómo los fortalecemos y permitimos que dejen de ser tramitadores y buzones de sugerencias. Eso son los municipios pequeños. Con presupuestos irrisorios, que se van en una sabatina, cómo le podemos pedir a un gobierno autónomo que pueda asumir las competencias que le corresponden. El asunto de fondo es que no hay un espíritu descentralizador en este país. Insisto en que hay un desconocimiento y un desprecio al mundo rural el cual permite poner en nuestro imaginario el hecho de que el desarrollo es lo urbano. Y creamos en el habitante rural la necesidad de que para que su cantón sea desarrollado tiene que urbanizarse, cuando lo que necesitamos es dar desarrollo a lo rural y respetar y garantizar la ruralidad, con dignidad, servicios, derechos, espacios culturales, recreación en el sentido de la vocación de trabajar la tierra y lo que se necesita para ello, porque lo urbano está asociado al desarrollo y al progreso, y lo rural a la pobreza y al atraso”.