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31 de Agosto del 2020
Historias
Lectura: 27 minutos
31 de Agosto del 2020
Redacción Plan V
Los reparos a la sentencia que controla el "error inexcusable" en la justicia
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Las quejas contra los jueces no procederán sin la previa declaratoria de sus cortes de alzada de que podrían haberse equivocado o actuado de mala fe. Foto: Archivo PlanV

 

Una reciente sentencia de la Corte Constitucional estableció que no se podrá sancionar administrativamente a los jueces por "error inexcusable" y otras causales sin que estas hayan sido previamente declaradas por un tribunal superior. El Consejo de la Judicatura pidió aclarar algunos puntos de la sentencia, que en su opinión puede perjudicar a los usuarios. Tres juristas consultados creen que se garantiza la independencia judicial.

La decisión de la Corte Constitucional parece zanjar una vieja polémica: ¿puede un órgano administrativo como el Consejo de la Judicatura (CJ) suspender a los jueces por quejas contra sus providencias? ¿Se puede considerar que esas decisiones afectan la independencia judicial? ¿O más bien se debe preocupar de cuestiones más triviales, como si el juez faltó al trabajo o siempre llega tarde?

El 29 de julio de 2020, los jueces constitucionales Karla Andrade Quevedo, Ramiro Ávila Santamaría, Agustín Grijalva Jiménez, Alí Lozada Prado, Daniela Salazar Marín y Hernán Salgado Pesantes aprobaron la sentencia No. 3-19-CN/20. Hubo dos votos salvados de Enrique Herrería Bonnet y Teresa Nuques Martínez y la ausencia de Carmen Corral Ponce. El 21 de agosto se notificó al Consejo de la Judicatura. 

En la sentencia, los jueces aprobaron que "la declaración jurisdiccional previa de la existencia de dolo, manifiesta negligencia o error inexcusable deberá ser efectuada por el juez o tribunal del nivel superior inmediato que conoce un recurso. En procesos de única instancia, la declaración jurisdiccional deberá realizarla el juez del nivel orgánicamente superior. En el caso de los jueces y conjueces nacionales, la declaratoria deberá realizarla el Pleno de la Corte Nacional. En procesos de garantías jurisdiccionales constitucionales, la declaratoria jurisdiccional deberá realizarla el tribunal del nivel inmediato superior que conoce el recurso de apelación y, en el caso de las autoridades judiciales de última instancia, la Corte Constitucional. La declaratoria jurisdiccional previa de la existencia de dolo, manifiesta negligencia o error inexcusable también podrá ser emitida por los jueces que conozcan el respectivo juicio contra el Estado por inadecuada administración de justicia, regulado en el artículo 32 del COFJ. En el caso de los fiscales y defensores se aplicarán las mismas reglas que corresponderían al juez ante el cual se produjo la presunta falta disciplinaria”. En palabras sencillas: sin una decisión judicial no se puede acusar a los jueces y otros operadores de justicia de ninguna de las tres infracciones administrativas más comunes: dolo, manifiesta negligencia o error inexcusable. 

En palabras sencillas: sin una decisión judicial no se puede acusar a los jueces y otros operadores de justicia de ninguna de las tres infracciones administrativas más comunes: dolo, manifiesta negligencia o error inexcusable.

En su sentencia, la Corte Constitucional dispuso también que "la declaración jurisdiccional previa de la existencia de dolo, manifiesta negligencia o error inexcusable deberá ser siempre adecuadamente motivada. El sumario administrativo correspondiente deberá garantizar el debido proceso y, en particular, el derecho a la defensa del funcionario judicial sumariado, así como el deber de motivación de estas decisiones por parte de las autoridades judiciales y administrativas”.

La Corte dispuso también que no se realicen las investigaciones de oficio: "Se declara la inconstitucionalidad de la actuación de oficio del CJ.  En los casos de queja y denuncia, el Consejo de la Judicatura requerirá, sin emitir un criterio propio, una declaración jurisdiccional previa por parte del juez o tribunal que conoce el recurso, para iniciar el sumario administrativo y, en procesos de única instancia, la declaración jurisdiccional deberá realizarla el juez o tribunal del nivel orgánicamente superior”.

Los jueces constitucionales establecieron que "los pronunciamientos de la Corte tendrán efectos generales sólo hacia futuro, a partir de la fecha de publicación de esta sentencia, exceptuando exclusivamente los efectos retroactivos expresamente establecidos en la presente decisión". Y a continuación dispusieron que "la presente sentencia tendrá efectos retroactivos exclusivamente en los casos de presentación, anterior a la fecha de publicación de la presente sentencia, de una acción de protección u otra garantía constitucional o de una acción contencioso-administrativa por parte de un juez, fiscal o defensor público destituido por el CJ en aplicación del artículo 109 numeral 7 del Código Orgánico de la Función Judicial, sin que previa a esta decisión administrativa se haya realizado una declaración jurisdiccional del supuesto dolo, negligencia manifiesta o error inexcusable”.

La polémica por el error inexcusable en el correato

Se estima que durante el correato, cuando el CJ era presidido por Gustavo Jalhk, por lo menos 3000 servidores judiciales fueron destituidos aplicando la figura del "error inexcusable", interpretada por el Consejo como un error grave cometido por un juez que contraviene la ley y afecta a los derechos de las partes. En defensa de sus decisiones, Jalhk sostenía que muchos jueces liberaban a personas a las que no debían liberar, demoraban más de la cuenta las decisiones judiciales o ponían en su providencias decisiones manifiestamente ilegales. Y con ese criterio, se les destituía. 

Se estima que durante el correato, cuando el CJ era presidido por Gustavo Jalhk, por lo menos 3000 servidores judiciales fueron destituidos aplicando la figura del "error inexcusable", interpretada por el Consejo como un error grave cometido por un juez que contraviene la ley y afecta a los derechos de las partes.

En diciembre de 2017, los ex legisladores Esteban Bernal y Raúl Tello presentaron un pedido de juicio político en contra de Jalkh. Según afirmaron, entre enero y noviembre de 2013, de 136 operadores de justicia destituidos, 88 lo fueron por la aplicación de la figura del error inexcusable que, dijeron entonces los ex legisladores, solo procede una vez que un tribunal de alzada determine que un fallo contiene dicho error, y que no puede ser aplicado de oficio como había hecho el CNJ.

Ambos advirtieron entonces que, en la lógica jurídica de nuestro sistema legal, los mecanismos de apelación ante las cortes provinciales y la Corte Nacional y la serie de recursos que prevé la ley son la garantía que se tiene para prevenir y corregir eventualmente un error judicial, que debe ser declarado por un juez previamente a la acción administrativa. Pero en el CNJ presidido por Jalkh se había actuado sin tener en cuenta esas consideraciones.

El ex juez de la Audiencia Nacional española, Baltazar Garzón, ya había advertido en su momento que en el Ecuador, con las normas establecidas, "las acciones disciplinarias pueden enmascarar auténticas revisiones jurisdiccionales", es decir, que el supuesto control disciplinario se pueda convertir en una forma extrajudicial de modificar las sentencias.


El Consejo de la Judicatura teme haber "perdido atribuciones" y pide aclarar varios puntos de la sentencia.

Desde los sancionados, se sostenía que las sanciones se producían cuando los jueces no tomaban una decisión según la agenda del gobierno correísta. Pero cuando Jalhk dejó el CJ, se anunció que el "error inexcusable" ya no sería usado de esa manera. Esto, sin embargo, no ha detenido las suspensiones, destituciones o medidas cautelares tomadas contra jueces por quejas. Un caso reciente: la queja conjunta de la ministra de Gobierno, María Paula Romo y la fiscal general, Diana Salazar, contra un juez de flagrancia de Guayaquil en el caso de los israelíes motivó que de inmediato el magistrado fuera apartado del asunto. Y en esa ocasión tampoco no hubo ningún tipo de decisión tomada por un tribunal o instancia judicial superior. La diferencia estuvo en que no lo llamaron "error inexcusable" como en la época de Jalkh. 

El ex juez de la Audiencia Nacional española, Baltazar Garzón, ya había advertido en su momento que en el Ecuador, con las normas establecidas, "las acciones disciplinarias pueden enmascarar auténticas revisiones jurisdiccionales"

En ese mismo año, el abogado peruano radicado en España Luis Pásara visitó el país, en el marco de una serie de diálogos en los cuales se analizó el concurso que el Consejo Nacional de la Judicatura (CNJ) lleva a cabo para la renovación parcial de la Corte Nacional de Justicia.

Pásara sostuvo que "cuando el presidente Correa decía en público el sábado que determinados jueces que habían dictado medidas sustitutivas a la prisión preventiva y debían ser sancionados, y el lunes el CNJ actuaba en esa línea, eso no depende de los jueces sino del CJ que presidía el doctor Jalkh". Y agregó que  "cuando el presidente Correa desautorizó al juez y al fiscal en el caso del Colegio Central Técnico y el CJ les abrió enseguida un proceso tras lo dicho en la sabatina, la cosa es muy clara. ¿Cómo que no tenía la culpa el doctor Jalkh si él era el intermediario, el ejecutor de la voluntad de Rafael Correa? ¿Cuando Alexis Mera les decía a los jueces lo que tenían o no que hacer en los casos de las acciones de protección, una cosa de la que no hay antecedentes en Ecuador, que son solo uno de los muchos ejemplos?".

Los reparos del Consejo de la Judicatura

Tuvieron que pasar tres años para que la Corte Constitucional, en la reciente sentencia, dejara clara la cuestión: tal como afirmaban Pásara y los dos ex legisladores en 2017, sin una decisión judicial de por medio, no cabe una sanción administrativa contra los jueces. Además, dijo la Corte, el CJ pierde su potestad de actuar "de oficio" con lo que el margen de control político parece limitado al máximo.

La presidenta del Consejo, María del Carmen Maldonado, dejó claro que en su administración no se había aplicado el "error inexcusable" a "nadie". En una rueda de prensa, la funcionaria sostuvo que lo que ellos hacen es evaluar "la debida diligencia de los operadores de justicia y no sus decisiones, garantizando y respetando los principios de responsabilidad y debida diligencia sin jamás intervenir o quebrantar la independencia de los operadores de justicia".

"El dolo, manifiesta negligencia y error inexcusable son figuras diferentes entre sí y pretender corregir actuaciones realizadas por otras autoridades, limita la facultad disciplinaria del CJ tratando estas figuras como si tuvieran la misma naturaleza", dijo María del Carmen Maldonado. 

"El dolo, manifiesta negligencia y error inexcusable son figuras diferentes entre sí y pretender corregir actuaciones realizadas por otras autoridades, limita la facultad disciplinaria del CJ tratando estas figuras como si tuvieran la misma naturaleza", sostuvo, ya que la Corte Constitucional estableció que en los tres casos debe haber, previamente, una declaratoria judicial de un tribunal o juez superior. 

"Al CJ le preocupan los efectos retroactivos de la sentencia en los procesos judiciales contencioso administrativos o de garantías jurisdiccionales, propuestos por operadores de justicia en contra de actos administrativos sancionados con destitución por el Pleno", dijo la presidenta de la Judicatura. 

Los criterios de la presidenta se plasmaron en un escrito presentado por el director del Consejo, Pedro Crespo, para lograr una ampliación  y aclaración de la sentencia de la Corte Constitucional en este tema. 

Para la Judicatura, los efectos retroactivos que tiene la sentencia "conllevará a que todos estos procesos sean declarados inconstitucionales e inválidos y sean dejados sin efecto, sin contar con un mayor criterio ni análisis por parte de la autoridad jurisdiccional, siendo consecuencia de esto que las ciudadanas y los ciudadanos que en su momento presentaron su denuncia o queja, cumpliendo con los requisitos que la ley preveía en ese momento, hayan perdido su posibilidad de ejercer su derecho".

Otro efecto indeseado de esta sentencia, dice Crespo, sería que "implicaría una afluencia injustificada e inviable de ex funcionarios judiciales legítimamente destituidos que deberán ser restituidos a cargos o plazas". Crespo advierte que la sentencia, tal como está formulada, significaría que los miles de destituidos en el pasado "retornen a la Función Judicial sin importar en lo principal el interés general de los ciudadanos y en lo secundario, que ya no se cuenta ni con los puestos ni con los recursos financieros para aquello, pues la Función Judicial ha sufrido múltiples recortes presupuestarios".

El director de la Judicatura, Pedro Crespo advierte que la sentencia, significaría que los miles de destituidos en el pasado "retornen a la Función Judicial sin importar el interés general de los ciudadanos y que ya no se cuenta ni con los puestos ni con los recursos financieros para aquello, pues la Función Judicial ha sufrido múltiples recortes presupuestarios".

En su alegato, Crespo, quien ejerce la representación judicial de la Función Judicial, sostiene que con la decisión de la Corte "se estaría supeditando y limitando el derecho que tienen las partes procesales intervinientes en una causa judicial a denunciar o quejarse de las actuaciones dolosas o manifiestamente negligentes en las que estuvieren incurriendo los operadores de justicia, al hecho de que las mismas deben ser declaradas por las autoridades jurisdiccionales del nivel inmediato superior", lo que considera "es una clara vulneración a los derechos constitucionales de los usuarios y beneficiarios del servicio de administración de justicia a nivel nacional, esto en virtud de que no se está considerando que las actuaciones dolosas o manifiestamente negligentes pueden ser cometidas por los operadores de justicia en cualquier momento de la sustanciación del proceso judicial, por lo que obligar a las partes procesales a tener que esperar a que se resuelva un recurso que aún ni siquiera se ha planteado" puede afectar a sus derechos. Además, Crespo sostuvo que se provocaría que por "la demora en la resolución de esta declaración previa las acciones disciplinarias prescriban y estas actuaciones queden en la impunidad, afectando directamente los derechos de todos quienes utilizan el servicio de administración de justicia". "El ejercicio de la acción disciplinaria quedaría prescrito, lo que vulneraría los derechos de los denunciantes o quejosos", agregó.

El director de la Judicatura se pregunta también qué pasaría si un fiscal, de manera dolosa, se abstiene de acusar en un caso de drogas. "¿Qué ocurre con los juicios por tráfico de drogas, en los que sí existe un dictamen abstentivo, mismo que por mandato de ley no sube de oficio en consulta, ni tampoco suelen existir víctimas que impugnen dicho dictamen abstentivo y en la emisión del mismo se habría incurrido en una infracción gravísima de dolo o manifiesta negligencia quien lo declara?".

Crespo observó también que "la Corte no ha determinado qué pasa con los sumarios disciplinarios que actualmente están siendo sustanciados por el Consejo de la Judicatura, aclaración que es fundamental y necesaria que se realice para poder informar a los usuarios y beneficiarios que sus denuncias y quejas presentadas oportunamente, cumpliendo con lo que la ley disponía al momento de su presentación, han sido invalidadas por esta sentencia y en muchos de los casos notificarles de la lamentable prescripción de las acciones disciplinarias".

El director de la Judicatura señala lo que estima son contradicciones en el texto de la sentencia constitucional. Así, destaca que "se llama a que el Consejo de la Judicatura analice aspectos de fondo de la declaración jurisdiccional previa como es la motivación, por lo tanto, esta contradicción de ser ejecutada por la institución a la que represento sería una flagrante vulneración al principio de independencia judicial".

Otra contradicción señalada por el director de la Judicatura se refiere a que "al disponerse que el Consejo de la Judicatura esté facultado a realizar un análisis autónomo respecto de la concurrencia de la falta, los alegatos y pruebas de descargo de los operadores de justicia sumariados y partiendo de esto, pueda de ser el caso, aplicar o no la sanción correspondiente, esto es la destitución a su cargo, se estaría dejando abierta la posibilidad de que el Consejo de la Judicatura, aun existiendo declaración jurisdiccional previa de la existencia de dolo, manifiesta negligencia o error inexcusable, pueda desvirtuarla durante el sumario disciplinario".

"No se ha determinado con claridad y motivación si podría la Fiscalía General del Estado, ser quien presente una queja considerando que es un órgano autónomo pero que forma parte de la misma Función Judicial, de igual forma en ese mismo escenario estarían las quejas de la Defensoría Pública" advierte el director del Consejo de la Judicatura.

En un reparo adicional, Crespo sostiene que se ha dispuesto en la sentencia que "el Consejo de la Judicatura deberá requerir a la autoridad jurisdiccional competente la declaración jurisdiccional previa de existencia de dichas infracciones pero en ninguna parte se ha señalado cuál es el procedimiento administrativo que debe seguirse, los términos o plazos para la solicitud y atención de dicho requerimiento, las posibles consecuencias en caso de inobservancia o retraso en la atención de dicho requerimiento, conceptos mínimos necesarios para garantizar el debido proceso y el derecho a la defensa de todas las partes intervinientes en el sumario disciplinario".

"No se ha determinado con claridad y motivación si podría la Fiscalía General del Estado, ser quien presente una queja considerando que es un órgano autónomo pero que forma parte de la misma Función Judicial, de igual forma en ese mismo escenario estarían las quejas de la Defensoría Pública" advierte el director del Consejo de la Judicatura.

Tres juristas analizan la sentencia de la Corte Constitucional

Para el abogado y profesor universitario, Alejandro Ponce, la decisión de la Corte Constitucional es adecuada, pues el control de las acciones de los jueces debe corresponder al propio órgano jurisduccional. "Eso garantiza que haya independencia judicial, para que no se controle a los jueces por intereses políticos o de cualquier otro tipo", dijo el académico. Ponce sostiene que se han violado los derechos de cualquier juez que haya sido removido por una decisión judicial, pues ese control solo deben hacerlo los jueces superiores. Sobre la retroactividad, Ponce cree que es necesaria para brindar "la mejor protección posible a los derechos de los jueces" por lo difiere con la intepretación que tiene la Judicatura. "El Consejo de la Judicatura nunca debió aplicar una norma contraria a la Constitución", precisa. 

"La independencia judicial nos da protección a todos, porque es la garantía de que cuando se condena a alguien es porque es culpable", sostiene Alejandro Ponce.

Sobre el abuso del "error inexcusable", Ponce destacó que efectivamente se realizó un control político en el pasado. En el Consejo actual, cree que la práctica ha persistido. La decisión de la Corte Constitucional, indica el jurista, no quiere decir que el Consejo de la Judicatura haya perdido su potestad de, por ejemplo, vigilar que no hay demora en el tratamiento de un caso, o que el juez no vaya a trabajar o llegue tarde. El control disciplinario no se refiere a los contenidos de las providencias. En los recientes casos de pronunciamientos de la ministra María Paula Romo sobre decisiones judiciales, algunas de ellas vía Twitter, Ponce cree que vulneran la independencia judicial y son precisamente el tipo de cosas que la Corte Constitucional quiere evitar. "La ministra debería demandar si cree que un juez ha actuado contra derecho", explica. "La independencia judicial nos da protección a todos, porque es la garantía de que cuando se condena a alguien es porque es culpable". "El Consejo de la Judicatura no podrá sancionar por el contenido de providencias", explicó. Ponce admite que, dependiendo de los casos, sí podría ocurrir que personas que hayan sido destituidas podrían demandar para que se les restituya en su cargo.

Por su parte, el abogado Ismael Quintana sostiene que por lo menos 57 funcionarios judiciales han sido removidos por el actual Consejo aplicando el error inexcusable. Quintana dice que las tres infracciones no pueden aplicarse sin la declaración judicial previa, algo que ya constaba en el Código de la Función Judicial, pues es potestad de los jueces declarar en las sentencias los errores cometidos. "No es que no había norma, sino que había teníamos un problema de arbitrariedad a la hora de aplicar el artículo", explica Quintana, quien destaca que en el pasado el Consejo de la Judicatura simplemente aplicaban las sanciones. "Eso fue un problema con Jalkh y ha seguido siendo un problema con Maria del Carmen Maldonado", explica. 

Quintana aclara que la sentencia de la Corte Constitucional no le ha retirado facultades al CJ, como argumenta Maldonado, pues los jueces superiores deberán informar al CJ para que con esa base abra un sumario administrativo. "La Corte no ha declarado la inconstitucionalidad de las quejas o las denuncias. Estas se pueden seguir presentando, salvo que sean sobre dolo, negligencia manifiesta o error inexcusable".

"La Corte no ha declarado la inconstitucionalidad de las quejas o las denuncias. Estas se pueden seguir presentando, salvo que sean sobre dolo, negligencia manifiesta o error inexcusable", explica Ismael Quintana. 

El abogado explica que no hay una definición en las leyes sobre qué es el error inexcusable, por lo que el Consejo de la Judicatura "a la orden del poder político" estaba dictando medidas cautelares contra funcionarios judiciales. "Con esto se acaba el instrumento de control de los jueces", señala. "La Corte llama al Consejo de la Judicatura a aplicar con corrección sus atribuciones". "Se debe permitir que el error judicial actué con independencia, aunque eso no significa que no hay ningún régimen disciplinario de los jueces". "Esperemos que la amenaza a los jueces no sea tan directa ahora", dice Quintana, pero admite que el efecto retroactivo "está fuera de la realidad económica" del país, pues habrá que indemnizar a los funcionarios que aspiren a regresar a sus cargos. "Me preocupa que no hay ni para pagar sueldos de los funcionarios y no vamos a tener para indemnizar". 

De su lado, el profesor de Derecho constitucional de la Universidad Católica, Salim Zaidán, sostiene que el CJ se convirtió en una especie de "juez de jueces" y la Corte Constitucional le ha puesto un freno a su acción, que es la declaratoria jurisduccional previa. 

Salim Zaidán cree que la Corte Constitucional no tuvo conciencia del impacto económico que generará su decisión de establecer una excepción retroactiva. Tampoco mencionan qué pasará con los procesos que ya están en trámite.

Zaidán afirma que en la época de Correa el CJ se convirtió en un tribunal de censores que destituia a los desobedientes y desalineados. Sin embargo, expresa su preocupación porque estos nuevos requisitos puedan afectar a los ciudadanos, ya que se demorarían los procesos disciplinarios contra los jueces al requerir una previa declatoria judicial. El catedrático cree que se sigue interfiriendo desde el Ejecutivo en las decisiones judiciales, y en la actualidad, el CJ ha aplicado la "manifesta negligencia" en lugar de usar el "error inexcusable". Ambas son figuras indeterminadas y abiertas en el Código Orgánico, precisa Zaidán. 

Sobre la retroactividad, Zaidán cree que la Corte Constitucional no tuvo conciencia del impacto económico que generará su decisión de establecer una excepción retroactiva. Tampoco se menciona, dice Zaidán, qué pasará con los procesos que ya están en trámite.

Por su parte, el director de Comunicación Social del Consejo de la Judicatura, Santiago Dávila, precisó vía correo electrónico sobre este tema que "en la rueda de prensa realizada el 24 de agosto de 2020, la doctora Maldonado informó que, a diferencia de administraciones anteriores, el actual Consejo de la Judicatura, cuya gestión inició el 29 de enero de 2019, no ha aplicado el error inexcusable en ningún caso sin que exista una declaratoria judicial previa. Informó también que, en cuatro casos, sí se aplicó esa figura declarada previamente por una instancia jurisdiccional". 

"El abogado Ismael Quintana sostiene que “por lo menos 57 funcionarios judiciales han sido removidos por el actual Consejo aplicando el error inexcusable”, como se podrá constatar, esta información no coincide con los datos proporcionados por la máxima autoridad del Consejo de la Judicatura", explicó el funcionario del CJ. 

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