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3 de Septiembre del 2021
Historias
Lectura: 24 minutos
3 de Septiembre del 2021
Redacción Plan V
¿Cómo será Quito en 12 años?: el Plan de Gestión de Uso del Suelo y el nuevo modelo de ciudad
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La construcción de edificaciones de más de 30 pisos de altura es una de las modalidades de crecimiento y densificación urbana que propone el PUGS. En la foto, un edificio que se construye en la zona de La Carolina.  Foto: Luis Argüello / PlanV

 

El PUGS determina el modelo de ciudad que esta administración pretende legar para los próximos 12 años. Una ciudad con varias centralidades, compacta, que frene el crecimiento de la mancha urbana sobre las tierras rurales, proteja sus zonas naturales y que densifique y recupere el área vinculada al metro de Quito.

Las reglas del juego para el desarrollo de Quito, el híper centro sus valles y la región, que propone el Municipio del Distrito Metropolitano están listas. Se trata del Plan Metropolitano de Ordenamiento Territorial, PMDOT, y del Plan de Uso y Gestión del Suelo, PUGS. Estas dos normativas, una vez aprobadas por el Concejo Metropolitano se convertirán en leyes para la ciudad. El PMDOT tiene una vigencia de cinco años, y el PUGS de 12 años. 

Según palabras de la concejal Luz Elena Coloma, "lo que estamos aprobando para Quito es de muchísima importancia. El PMDOT contiene la pauta para el gasto público del municipio para alcanzar las metas trazadas, y el PUGS establece la norma de suelo general obligatoria para todos, y la estructura para gestionar el suelo, con mecanismos de administración de recursos que permita alcanzar el modelo territorial deseado".

El PUGS ya ha pasado un debate de dos en el Pleno del Concejo Metropolitano, y como toda propuesta, ha recibido más de una crítica. Para entender estas, es necesario conocer las líneas maestras del Plan, las cuales definirán cuáles son las matrices por las que caminará la ciudad en la próxima década y más. ¿Qué ciudad queremos para el futuro inmediato?, es lo que define estos instrumentos. 

Como define la propuesta del PUGS, elaborada por la Secretaría de Territorio y aprobada por la Comisión respectiva, este es "el instrumento de ordenamiento territorial para el Distrito Metropolitano de Quito es el Plan Metropolitano de Desarrollo y Ordenamiento Territorial que contiene el presente Plan de Uso y Gestión de Suelo y sus componentes estructurante y urbanístico, cuyo alcance normativo es vinculante y de obligatorio cumplimiento para las personas naturales o jurídicas públicas, privadas o mixtas.


Si quiere conocer todo el Plan de Ordenamiento Territorial. Ver PDF


Si quiere conocer todo el PUGS. Ver PDF

"El Plan de Uso y Gestión de Suelo del Distrito Metropolitano de Quito es el instrumento de planificación que tiene como objeto establecer la normativa urbanística para el uso, la ocupación, la edificabilidad, la gestión del suelo y del desarrollo urbano".

La ciudad que se propone para los próximos 12 años se define como un "modelo de ciudad compacta y policéntrica con un sistema eficiente de movilidad y conectividad que se articula al sistema de microrregiones sostenibles rurales. Se busca promover principios de equidad a través del fortalecimiento de las centralidades y sus barrios. Proteger y recuperar el patrimonio natural, histórico y cultural. Además, establece los principios para reducir la vulnerabilidad social de forma transversal en todos los componentes".


La recuperación urbana para la habitabilidad del Centro Histórico es una de las propuestas del PUGS. En la foto, la Basílica del Voto Nacional.

Y los criterios que lo estructuran son tres:

Desarrollo sostenible del territorio y contención de la mancha urbana, evitando que se urbanice las áreas de producción agrícola y promoviendo la soberanía alimentaria.

Estructurar el área urbana consolidada a través de un sistema centralidades, promoviendo su desarrollo orientado al transporte, dotación de equipamientos, mixticidad (sic) de usos, la ciudad compacta, la equidad territorial y la densificación. Y,

Estructurar el área rural en base a un sistema de microrregiones sostenibles con vocación agrícola y turística, vinculando e integrando las diferentes economías y cadenas productivas.

Luz Elena Coloma: "el debate se da en medio de una crisis de confianza"

El Municipio de Quito lleva más de cuatro meses en una crisis política, económica y moral. Un debate abierto sobre estas herramientas fundamentales para el desarrollo de la ciudad suena descabellado. Sobretodo porque alrededor de este tema hay un velo de desconfianza y duda, que podría ser infundado o exagerado, pero que la situación de la administración Yunda potencia.

En diálogo con Plan V, Luz Elena Coloma señala que sobre el tema, el alcalde "Jorge Yunda ni siquiera tiene idea de lo que se aprueba, como en todo. No es que él da una directriz ni está pendiente ni está analizado, de ninguna manera. Pero en todo plan siempre habrá alguien afectado. Muchos tienen razón de esto". 

Plan V: Organizaciones como el Cabildo Cívico de Quito han alertado sobre la aprobación de estos instrumentos sin participación de los ciudadanos.

Luz Elena Coloma: Tenemos la obligación legal de aprobar esto hasta el 14 de septiembre, si no es causal de sustitución. Yunda mandó el Plan al Concejo el viernes 27 de agosto. A pesar de que es un plan que, desde la Comisión de Uso del Suelo se ha venido trabajando en ello.  Creo que lo dicho por el Cabildo Cívico no tiene mucho sentido. El casi que criminalizar a los concejales por haber dado paso al primer debate, Es el momento en el que se pueden recibir las observaciones. Pero ante el asambleísta Chumpi, presidente de las GADS en la Asamblea se presentó la posibilidad de prórroga. Eso parece penoso porque esto debía estar listo hace un año, llegó la pandemia y se retrasó y ahora se pide un año más de plazo. Es penoso que como capital no se pueda tener aún esta herramienta. El PUGS es un plan técnico, hecho por expertos. Es una herramienta perfectible que tiene como principales premisas, primero aumenta la expansión de la mancha urbana, con un modelo de ciudad que se densifique, con prioridad en el corredor metropolitano, donde esté el metro. Que se priorice la densificación en la altura. Un modelo donde se diga cuánto y cómo va a crecer, por ejemplo, el sector del Parque Bicentenario. 

(La concejal Coloma se refiere a la primera reacción del Cabildo Cívico sobre este debate, organización social que coordina Ricardo Buitron, y que en un comunicado aseguró que: 

Ricardo Buitrón, coordinador del colectivo Cabildo Cívico de Quito, el cual hace críticas al PUGS y exige una adecuada socialización.

"Los concejales votan a espaldas de los ciudadanos, y con esos votos nuestra ciudad sigue en venta. Ellos aprobaron a escondidas, el informe IC-O-CPE-CUS-2021-001 que viabiliza la entrega de los suelos de la ciudad a los intereses inmobiliarios.

A pesar de todos los esfuerzos de la sociedad civil, para evitar la aprobación del Plan de Uso y Gestión del Suelo PUGS, por sus innumerables inconsistencias, el miércoles 25 de agosto, de manera taimada se reunieron los cinco concejales para sellar el destino de la ciudad.

Los nombres que ratificaron este acuerdo, en contra de los intereses de esta ciudad: Concejal Santiago Omar Cevallos Patiño del partido Concertación 51, que representa al Distrito Centro; Concejala Cecilia Soledad Benítez Burgos del partido Fuerza Compromiso Social RC-5, que representa al Distrito Norte Urbano; Concejal René Patricio Bedón Garzón del partido Movimiento Unión Ecuatoriana, que representa a las zonas rural; Concejal Eduardo Hussein del Pozo Fierro del partido CREO, que representa a las zonas rurales; y Concejala María Paulina Izurieta Molina del partido Izquierda Democrática ahora independiente, que representa al Distrito Sur Urbano. Esta sesión extraordinaria no contó con la presencia de los ediles Juan Carlos Fiallo y Fernando Morales.

No es la primera vez, que este instrumento que regirá Quito por los próximos 12 años, es tratado debajo de la mesa y a espaldas de la ciudadanía. En varias ocasiones hemos observado como con argucias se entrega información privilegiada para beneficiar a los intereses inmobiliarios. Cabe resaltar que el primer informe emitido por el Señor Arq. Vladimir Tapia, Secretario de Territorio, Hábitat y Vivienda se entregó a Jorge Yunda un domingo por la tarde, en medio de la crítica situación política que atraviesa Quito.

La sesión de la Comisión de Suelos y de Planificación Estratégica del 25 agosto, se llevó a cabo sin la transparencia adecuada, errores por el apresuramiento que dan incluso por sentado que el concejo “apruebe” en primer debate el proyecto, y sin respetar el debido proceso de participación ciudadana. Participación que fue falsamente promocionada por parte de los mismos concejales que evitaron que la sociedad civil ocupe la silla vacía. Quienes sí se sentaron y participaron a lo largo de todo este proceso, fueron los constructores y los inmobiliarios.

Como Cabildo Cívico de Quito alertamos a la ciudadanía que los derechos de cada persona se han vulnerado, una vez más. Convocamos a difundir esta información y a sumarse al pedido popular de no permitir más decisiones transcendentales hasta que no se superen los temas jurídicos de la alcaldía. Pedimos a las instancias de control del Estado que intervengan para precautelar los recursos de la ciudad).

Plan V: ¿Cómo aterriza esto?

Luz Elena Coloma: Se necesita el Plan Metropolitano de Ordenamiento Territorial, PMDOT, que va de la mano del PUGS. El plan de ordenamiento dicta la pauta y dispone cómo el Municipio debe invertir para alcanzar sus metas y el PUGS dice cómo normas, gestionas y administras el suelo para alcanzar el modelo que el Plan de Ordenamiento dice. Este define el modelo territorial y encuentro algunas debilidades en cuanto a la gestión frente al patrimonio de la ciudad. Le falta tener una línea de base. Dice, por ejemplo, que se incrementará el estado de conservación del patrimonio al 85%, pero no se dice de dónde se parte, cuáles son las bases.

Pero se incrementa las áreas de protección del distrito de 201 mil a 281 mil hectáreas. Se incrementan a 1027 hectáreas de protección ecológica en el Ilaló. Es decir, se privilegia que el suelo rural se quede como tal, se desincentiva la expansión y se protege más severamente áreas protegidas. Eso no va a gustar a quien tiene una hectárea en una zona como Puembo y quiere hacer una urbanización. Hay suelo que no es apto para densificar y otro que sí. 

Hay una base de pisos de acuerdo a la zona. Por ejemplo en La Coruña se pueden hacer edificios de hasta ocho pisos, pero se puede crecer hasta 12 pisos, pero si el constructor quiere cuatro pisos más del límite tiene que pagar a la ciudad.

Baja en un 67% las zonas de extracción minera, es decir se restringe dónde se puede sacar materiales pétreos. En el Chocó Andino también se ponen restricción. Eso se tiene que ver con todo el territorio del distrito: se puede decir: aquí se pueden extraer pétreos, aquí se puede densificar, aquí no... En resumen: se pueden densificar en unas áreas y no se puede en otras. Hay una base de pisos de acuerdo a la zona. Por ejemplo en La Coruña se pueden hacer edificios de hasta ocho pisos, pero se puede crecer hasta 12 pisos, pero si el constructor quiere cuatro pisos más del límite tiene que pagar a la ciudad. Ahora, ¿qué se hace con esa concesión onerosa de derechos? ¿Cómo se administra? Esa es la clave, primero porque el municipio no ha podido administrar esto de manera inteligente ni eficiente. Entonces se han recaudado algo más de 2 millones de dólares y esto entra al agujero negro del presupuesto municipal, y no sirve de nada. Pero si esto va a atender necesidades en barrios populares puede ser muy interesante. O se le dice al constructor que si está comprando edificabilidad, se puede pagar sobre la base de catálogo de obras en barrios populares. 

Se incorpora en el Plan la compra de edificabilidad en el Centro Histórico. No se puede crecer en altura pero se puede comprar edificabilidad, y este dinero puede ser reinvertido en mejoramiento de bienes patrimoniales. 

Aparece la figura de "operador urbano", pero el problema sigue siendo el control y la gestión del suelo

El Plan habla del Operador Urbano para gestionar esto. No me parece que sea la empresa de Vivienda del Municipio que haga de operador, porque no ha podido gestionar algunas cosas. Pero este concepto moderno para que gestiona la concesión onerosa de derechos, ese dinero que se captura, y para gestionar el banco de suela de la ciudad.

Si no es esta empresa, se podría crearla en el Municipio o también se la podría dar al sector privado. Esto suena terrible, pero un privado con reglas claras puede ser ese operador urbano, pero es algo que ni siquiera se pueda mencionar en el Concejo. Creo que para que el PUGS sea exitoso necesita un órgano que gestione el suelo y la plusvalía que se va a capturar. La Empresa de Hábitat y Vivienda no pudo ser el operador urbano que estaba previsto en el Plan Bicentenario. Es decir, en toda esa área que no se desarrolló. 

¿Pero cómo se hace aplicar el PUGS?

El PUGS tiene que ser una herramienta, un mapa que diga con absoluta claridad lo que se puede hacer y no se puede hacer en las diferentes áreas de la ciudad. Y ante las violaciones a esa norma, por ejemplo poner una discoteca donde no se puede hacerlo, se debe tener un organismo de control que con el Plan en la  mano, de una manera transparente y clara, haga cumplir la regla. Pero no solo debe haber un control adecuado, sino una comunicación adecuada para que los constructores tengan claro dónde y cómo construir.

Así funciona en otras ciudades del mundo donde se tiene claramente delimitado el sector patrimonial y el sector moderno,  y a nadie se le ocurre tumbar las casas patrimoniales para levantar rascacielos.  El PUGS no es malo o bueno, sino que debe determinar con claridad qué se puede construir y en dónde. Eso gustará a unos y disgustará a otros. No todo la ciudad tiene que densificarse, no toda la ciudad debe tener determinado número de pisos en los edificios, pero se debe tener características de cada área.

lo que mucho ha hecho el Concejo Municipal en estos años es regularizar barrios. Aunque el Plan haya determinado áreas con vocación rural, se hicieron asentamientos que terminan siendo regularizados como barrios. Se han regularizado al menos cien en los dos últimos años, que son asentamientos irregulares.

¿Se hizo alguna evaluación de los planes anteriores antes de discutir este plan?

Hay reclamos válidos de muchas personas sobre el tratamiento que se da a determinadas áreas en Quito. Entiendo que se hizo la evaluación de los planes, tanto el del PMOT, como el PUGS. El Plan de Ordenamiento Territorial dura cinco años. El último es del 2015, y la pregunta es ¿qué tiene este nuevo Plan que sea diferente al anterior? Porque lo que mucho ha hecho el Concejo Municipal en estos años es regularizar barrios. Aunque el Plan haya determinado áreas con vocación rural, se hicieron asentamientos que terminan siendo regularizados como barrios. Entonces esa norma de poco sirvió. La ciudad sí ha tenido planificación, lo que no ha tenido es el control ni la información de esa planificación o el respeto a esa planificación. 

Se han regularizado al menos cien barrios en los dos últimos años, que son asentamientos irregulares. Entonces no tiene sentido que un Plan diga que un área es rural y que cada predio debe tener un mínimo de 2500 metros cuadrados, cuando mañana existen quince casas en ese predio y al Municipio no le toca más que regularizar. Se trata, entonces, de un incumplimiento de la norma. Probablemente no era lo correcto poner esa norma de los 2500 metros, pero es una norma. Solo el Concejo Metropolitano dirime eso porque es el Concejo el que proclama esta ley para la ciudad. No se puede hacer cambios al PUGS salvo situaciones excepcionales. 

¿Cuál es, entonces, el modelo de ciudad que usted vislumbra en el Plan?

Gran parte de los conflictos se da en áreas donde ahora se quiere limitar la expansión de la mancha urbana y la densificación de las áreas rurales, porque es mu costoso para la ciudad seguir proveyendo servicios en sectores cada vez más alejados. La densificación no debería ser inevitable si es que las normas estuvieran claras; como ciudad interesa desincentivar que las zonas rurales se densifiquen y lo que interesa incentivar ahora es que toda el área circundante al metro de Quito sea habitable y que las centralidades progresen y que todas las zonas que ahora estén deprimidas, como la 10 de Agosto, Santa Prisca, los proyectos abandonados del IESS se recuperen. Hay en eso una idea de modelo de ciudad: se densifican ciertas partes, se crece en altura en ciertas partes y se desincentiva la expansión. Es lo correcto, como lo es que el Plan sea claro, de más fácil difusión y que se cumpla. Y es necesario tener claro que puede haber errores y que se deben hacer ajustes, pero antes de invertir en un terreno, en un predio, el inversor debiera tener por parte del municipio la información clara de que uso del suelo tiene autorizada esa zona. 

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Una postergación por la pandemia

La propuesta del plan tuvo un primer debate y falta el segundo debate, aunque la Ley da un plazo al Concejo para que lo apruebe hasta el 14 de septiembre. El asambleísta de Morona Santiago, Celestino Chumpi, presidente de la Comisión Legislativa de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD), presentó un proyecto de ley reformatoria para que este plazo se amplíe un año más debido a las limitaciones físicas de la pandemia. 


Proyecto de ley Transitoria Asamblea Nacional que permitiría que la aprobación de los PUGS en los municipios del país se postergue un año más. VER PDF

En su proyecto, se dice que "el mandato legal, si bien buscó aliviar la tarea de los gobiernos autónomos descentralizados de actualizar los PDOT, PUGS y las ordenanzas, para que puedan ser adecuados de acuerdo con la realidad que vive el país debido a la pandemia de la COVID-19, lamentablemente, y por los problemas de restricción de movilidad y de trabajo presencial, no se logró acoplar a la realidad territorial, pues, para construir los PDOT y los PUGS se requiere una cronología técnica y estudios que reflejen varios elementos, incluso poblacionales y de movilidad en el territorio local urbano y rural, así como insumos para los niveles de gobierno, con la articulación a la que obliga el Art. 10 del Reglamento General a la Lootugs.

la iniciativa del legislador Chumpi no alcanzaría a concretarse, pues los plazos parlamentarios no permitirían que se apruebe antes del 14. El segundo debate está programado para el lunes 13 de septiembre, y es probable que ahí se apruebe el PUGS.

"En este sentido, se vuelve imperativo reformar una vez más la disposición transitoria quinta de la Lootugs, para ampliar el plazo de adecuación de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial y las ordenanzas correspondientes de los GAD, para que se pueda cumplir con dicha labor sin que los gobiernos autónomos descentralizados recaigan en incumplimientos que puedan dar paso a procesos administrativos de control y sanción".

La actual normativa dice lo siguiente:

LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, USO Y GESTIÓN DE
SUELO DISPOSICIONES TRANSITORIAS (…)
Quinta. - (Sustituida por el Art. 46 de la Ley s/n, R.O. 253-S, 24-VII-2020). - Los Gobiernos Autónomos Descentralizados adecuarán sus planes de desarrollo y ordenamiento territorial y las ordenanzas correspondientes en el primer año luego de concluido el estado de excepción producido por la crisis sanitaria como consecuencia del COVID19. En el caso de realizar alguna intervención que según la normativa vigente requiera de un plan parcial, se aprobarán previo a iniciar dicha intervención.

La propuesta dice:

Quinta. - (Sustituida por el Art. 46 de la Ley s/n, R.O. 253-S, 24-VII-2020). - Los Gobiernos Autónomos Descentralizados adecuarán sus planes de desarrollo y ordenamiento territorial y las ordenanzas correspondientes hasta el segundo año luego de concluido el estado de excepción nacional producido por la crisis sanitaria como consecuencia de la COVID-19. En el caso de realizar alguna intervención que según la normativa vigente requiera de un plan parcial, se aprobarán previo a iniciar dicha intervención.

Con lo cual la aprobación del PUGS se postergaría un año. Muchos concejales están de acuerdo con este aplazamiento, lo mismo que las organizaciones de la sociedad civil, pues permitiría que se socialice el Plan de una manera más amplia. Pero esta iniciativa del legislador Chumpi no alcanzaría a concretarse, pues los plazos parlamentarios tampoco permitirían que se apruebe antes del 14. El segundo debate está programado para el lunes 13 de septiembre, y es probable que ahí se apruebe. Si no, tanto el Alcalde como los concejales podrían entrar en causal de destitución.

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