El incremento anual, equivalente al 0.5% del Producto Interno Bruto (PIB), para el presupuesto correspondiente a la educación inicial básica y el bachillerato, hasta alcanzar un mínimo del 6% del PIB, es una disposición constitucional que no se ha cumplido, desde su entrada en vigor con la Constitución ecuatoriana de 2008 hasta el 2020.

Un análisis realizado por el equipo del Observatorio de Gasto Público en el período mencionado evidenció que los gobiernos de turno presentaron proformas presupuestarias con asignaciones cada vez mayores para educación, para complacer con el discurso a una demanda ciudadana; pero en el transcurso de cada año se ajustó este presupuesto, se redujo y, en la mayoría de los casos, también se gastó menos.

En cuanto a la ejecución presupuestaria de todos los componentes del Sectorial Educación, únicamente en 2009 y 2013 se gastó más de lo fijado inicialmente, superando el 110%. En contraste, en todos los demás períodos entre 2008 y 2020 (salvo 2009 y 2013 como se señaló), un total de USD 5.010 millones no se invirtieron.

La responsabilidad en los últimos 14 años recae en el Poder Ejecutivo como proponente primario de la Proforma Presupuestaria. Aunque la Asamblea Nacional podría ser considerada como corresponsable, con la Constitución vigente solo puede emitir observaciones a la Proforma, que pueden o no ser consideradas por el Ejecutivo. Lo cierto es que desde 2008 hasta 2020, no se ha puesto en vigencia un Presupuesto General del Estado que realmente considere lo ordenado en la Disposición Transitoria Décimo Octava de la Constitución, y señalado en el primer párrafo.

Las ofertas de entregar más recursos a la educación pública han sido permanentes. De hecho, fue uno de los argumentos con los que la Asamblea rechazó las proformas presupuestarias de 2021 y de 2022 presentadas por el gobierno de Guillermo Lasso, pues proponían una disminución presupuestaria con relación a lo aprobado en años anteriores, pero que es consistente con lo que realmente se gastó en períodos anteriores.

Otras ofertas se aplicaron sobre el papel, pero carecieron de sustento y realismo. Es el caso de la Ley Orgánica Reformatoria a la Ley de Educación Intercultural aprobada en 2021, propuesta por el gobierno del ex presidente Lenín Moreno y aprobada por el Legislativo, que estableció un incremento del 22% en la remuneración de los docentes además de otros beneficios para los maestros. La carga fiscal que proponía la mencionada normativa motivó su suspensión en la Corte Constitucional, entidad que además reprobó la actuación de la Asamblea Nacional y del Ejecutivo por el tratamiento que le dieron a la reforma, ya que no consideraron el impacto que tendría en las cuentas del Estado y la Seguridad Social.

Mención aparte merece la situación de las universidades, que mantienen una deuda enorme en materia de transparencia, pues un buen número de instituciones de educación superior que reciben recursos públicos, no muestran información detallada y completa del uso de estos. Esto ha dado lugar a investigaciones por parte de los organismos de control, pero sin resultados y cambios en las reglas del juego o su aplicación.

Este es el informe completo del Observatorio de Gasto Público. Ver PDF

Educación pública y financiamiento del Estado 

En 2008, con la aprobación de una nueva Constitución en Montecristi, se aprobó también una fórmula para incrementar gradualmente los recursos asignados a la educación pública. La Disposición Transitoria Décimo Octava cita: “El Estado asignará de forma progresiva recursos públicos del Presupuesto General del Estado para la educación inicial básica y el bachillerato, con incrementos anuales de al menos el cero punto cinco por ciento (0,5%) del Producto Interno Bruto hasta alcanzar un mínimo del seis por ciento (6%) del Producto Interno Bruto.”

En la misma Disposición Transitoria se establece un aporte en favor de las universidades y escuelas politécnicas públicas, en compensación por los fondos que dejaron de percibir por el cobro de matrículas y otros rubros a los estudiantes. Ese financiamiento se incorporó en el Presupuesto General del Estado.

En el caso de las universidades privadas que previo a la aprobación de la Constitución de 2008 ya percibían fondos públicos, para seguir recibiéndolos, están obligadas a rendir cuentas de los fondos recibidos y a destinar los recursos a la entrega de becas a estudiantes de escasos recursos económicos, desde el inicio de la carrera.

La distribución de recursos

El Sectorial Educación cuenta con 48 componentes conforme la distribución del Presupuesto General del Estado en 2020. El rubro para Educación Inicial, Básica y Bachillerato está concentrado en el Ministerio de Educación y la Secretaría del Sistema de Educación Intercultural Bilingüe (desde su creación en 2018). Por otro lado están las 33 universidades y escuelas politécnicas públicas, es decir, la Educación Superior.

También son componentes del Sectorial Educación los ministerios de Cultura y de Deportes, entidades como el Consejo de Educación Superior, la Secretaría de Educación Superior Ciencia Tecnología e Innovación (Senescyt), el Instituto Nacional de Evaluación Educativa, entre otros.

Del total de recursos entregados en 2020 (USD 1.298,5 millones), un 28% se asignó a la Educación Superior (USD 1.298,5 millones) y un 64% a la Educación Básica, Inicial y Bachillerato, a través del Ministerio de Educación (USD 2.998 millones). El 8% restante se repartió entre otras entidades del sector, incluyendo Casa de la Cultura Ecuatoriana Benjamín Carrión o Casa Montalvo. (Ver gráfico)

En su momento fueron parte de este Sectorial el Instituto de Fomento al Talento Humano -que fue suprimido en 2020- y los institutos de Cine y Creación Audiovisual, y el de Fomento a las Artes, Innovación y Creatividad, que fueron fusionados el mismo año. Es por esto por lo que la Proforma Presupuestaria de 2021 se estimó sin los tres componentes mencionados.

El presupuesto. Expectativa Vs. Realidad

2020 fue el año con más baja ejecución presupuestaria en los últimos 12 años; pero, en contraste, ese fue el segundo año con una mayor asignación por parte del Estado, luego de 2018.

En cifras, en 2020 se aprobó un presupuesto para todo el Sectorial Educación por USD 5.565,2 millones -equivalente al 5.63% del PIB- , esa cifra se ajustó en USD 4.625 millones. Luego, al cierre del año, los archivos del Ministerio de Finanzas evidencian que el gasto fue de USD 4.304 millones. Es decir, que solo se utilizó un 77% de los recursos otorgados en un inicio.

El caso no es particular, y la pandemia no es una excusa. De hecho, se repite en casi todos los años anteriores. En 2008, por citar otro ejemplo, se aprobó un presupuesto de USD 2.261 millones; luego, este presupuesto se ajustó e incrementó en USD 2.770. Pero, finalmente, lo devengado fue de USD 1.911 millones. Otro ejemplo fue en 2012, cuando se aprobó un presupuesto de USD 4.141 millones, se modificó en USD 4.333 millones, pero se ejecutaron solo USD 3.867,26. En 2015 se aprobó un presupuesto de USD 5.227 millones, se ajustó con 197,15 millones menos y se gastó apenas USD 4.525 millones.

Este mismo ejercicio se repite entre 2008 y 2020, cada año con variaciones diferentes, pero con los mismos resultados: un gasto menor al ofrecido inicialmente. En el papel, el presupuesto aprobado muestra un incremento progresivo a través de los años para el Sectorial Educación, pero al final de cada año no se evidencia una inversión equivalente.

Los únicos años en que el registro de los recursos comprometidos es superior a lo aprobado inicialmente, fueron 2009 y 2013, con una ejecución presupuestaria de 111% y cerca de 113%, respectivamente. (Ver gráfico)

Dinero para la educación básica

El incremento del 0,5% anual y la meta de 6% del PIB

Al inicio de este informe se mencionó la Disposición Transitoria Decimoctava de la Constitución y a los incrementos presupuestarios en ella dispuestos. Sin embargo, esta no establece un plazo máximo para su ejecución, en especial del segundo punto, Ni siquiera sumando el presupuesto de todos los componentes del Sectorial Educación se cumple con las metas establecidas, salvo en 2020 año en que la meta se cumplió no por una mayor asignación sino por el desplome del PIB en medio de una crisis sanitaria y económica por la pandemia del COVID-19.

En cuanto al presupuesto para educación básica, inicial y bachillerato en 2021, la Proforma 2021 enviada por el gobierno de Guillermo Lasso propuso un presupuesto de USD 3.368,58 millones, monto un 12% menor con relación a lo asignado en 2020 (USD 3.821,90 millones), pero mayor si se compara con lo que realmente se usó de ese presupuesto tanto en 2020, como en los dos años anteriores.

De hecho, la proforma presupuestaria 2021 propuesta por Lasso y observada en septiembre 2021 por la Asamblea Nacional, propone una asignación 14% más alta con relación al presupuesto ejecutado en 2020. Incluso es mayor a lo ejecutado en 2019 y 2018.

Para 2022, el Ejecutivo se impuso con un presupuesto de USD 3.412,4 millones para este sector, estimada con base en el presupuesto devengado al cierre de agosto de 2021. La cifra menor a los USD 3.821,9 aprobados en 2020, pero nuevamente es mayor a lo que realmente se gastó ese año.

Educación superior: Ejecución presupuestaria y una deuda con la Transparencia

El financiamiento de las universidades

El monto de los recursos públicos destinados anualmente en favor de las universidades públicas se estima con base en el número de estudiantes y costo por carreras. También se considera el número de docentes y su nivel académico, además de la evaluación y acreditación de instituciones, carreras y programas. Asimismo, se toma en cuenta los proyectos y resultados de los programas de investigación, producción científica y tecnológica, así como los servicios y programas de bienestar estudiantil, atención a docentes y el personal.

Cada institución de educación superior posee autonomía en cuanto al manejo y ejecución el presupuesto. También es libre de administrar y adquirir su patrimonio, sin perjuicio de la fiscalización por un órgano de control.

Según la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES), la educación superior pública se financia de las rentas establecidas en la Ley del Fondo Permanente de Desarrollo Universitario y Politécnico (Fopedeupo) y del Presupuesto General del Estado. Adicionalmente, se financia con los recursos obtenidos por contribuciones de la cooperación internacional, beneficios obtenidos por su participación en actividades productivas de bienes y servicios, siempre y cuando esa participación no persiga fines de lucro y sea en beneficio de la institución. Les corresponde también los recursos provenientes de herencias, legados y donaciones a su favor, los fondos autogenerados por cursos y seminarios extracurriculares, consultorías, prestación de servicios y similares, los ingresos provenientes de la propiedad intelectual como fruto de sus investigaciones y otras actividades académicas.

El Artículo 18 de la LOES dispone también que a las universidades públicas les corresponde los ingresos provenientes del 50% de la venta de bienes confiscados por el Estado al narcotráfico y este dinero se destina exclusivamente a proyectos de investigación e inversión.

Universidades públicas y el uso de sus recursos

El presupuesto aprobado para las 33 universidades y escuelas politécnicas públicas pasó de USD 867,26 millones en 2019, a USD 798,64 millones en 2020; es decir, sufrió una reducción del 8% en un año (-USD 68,62 millones), según los registros codificados. Para 2021, la primera propuesta de Proforma presentada por el Gobierno en 2021 resolvió USD 1.286,75 millones para las universidades públicas. Esta propuesta fue observada manteniendo las cifras prorrogadas de 2020.

Las cinco universidades que más recursos públicos recibieron en 2020, año del confinamiento por la pandemia del COVID-19, fueron: Universidad de Guayaquil, Universidad Central del Ecuador, Universidad de Cuenca, la Universidad de las Fuerzas Armadas – ESPE, Escuela Politécnica Nacional.

Entre 2019 y 2020 la ejecución presupuestaria en términos generales también pasó del 85.08% al 82.83%, respectivamente. En detalles: son once las instituciones de educación superior que utilizaron más del 90% de los fondos asignados por el Estado, mientras, 18 tienen una ejecución presupuestaria entre el 70% y 89%, mientras que solo cuatro registraron menos del 70% al final del año.

La universidad con mejor nivel de ejecución presupuestaria registró al final de 2020 fue la Escuela Superior Politécnica Agropecuaria de Manabí Manuel Félix López, con el 99.96%, seguida por la Universidad Estatal Península de Santa Elena, con el 97.99%.

En contraste, la Universidad De las Artes mostró el registro más bajo, con el 58.34% de ejecución o uso de los recursos públicos asignados. Luego están: la Universidad Agraria del Ecuador, con el 59.68%; la Universidad Estatal Amazónica, con el 64.80%; y, la Regional Amazónica IKIAM, con el 66.64%.

Una deuda con la Transparencia

Las instituciones de educación superior públicas no cuentan en sus portales con información detallada y completa respecto al uso de los recursos que les son asignados, esto se evidenció en el informe El presupuesto de las universidades, ¿dinero bien gastado?, publicado el 26 de mayo de 2020, por el Observatorio de Gasto Público. 

Tras la publicación del mencionado informe más de la mitad de las instituciones actualizaron su información; sin embargo, las universidades cofinanciadas continúan sin exponer públicamente los registros del uso de los recursos. 

El caso de las universidades que adeudan en transparencia abre una puerta a la discrecionalidad y a la posibilidad de que los recursos entregados por el Estado pasen por debajo del radar del análisis de la ciudadanía. Un ejemplo es la Universidad Técnica Equinoccial (UTE) que este año recibió USD 4,5 millones para becas, según cifras de la Senescyt, pero no existen registros públicos desde la institución de educación superior respecto al uso de esos recursos. Sobre este caso en particular existe un informe de Contraloría (DNA2-0011-2021) en el que se observa que la universidad otorgó becas financiadas por el Estado a estudiantes que no cumplían con el promedio necesario, también se aprobaron becas sin contar con la documentación necesaria; y, finalmente, que no se entregó a la Contraloría la documentación solicitada a la institución.

Entre las instituciones públicas también se dio el caso de la Universidad Técnica de Manabí. Allí, el informe de Contraloría DPM-0013-2019, aprobado el 28 de marzo de 2019, en el que se examinaron los procesos de contratación de obras bajo procedimientos de régimen común y de emergencia; procedimiento especial de compra de bienes inmuebles; y, análisis de denuncias entre el 1 de enero de 2015 y el 30 de abril de 2018. La auditoría constató que el rector había adjudicado seis contratos por emergencia para la construcción y reconstrucción de edificios, a través de notificación directa. Esto se había dado "sin verificar que los contratistas cumplieran con los requisitos mínimos para ejecutar los trabajos".

El 23 de agosto de 2021, ocho universidades particulares cofinanciadas emitieron un comunicado en el que aseguran que el Gobierno redujo en más de USD 12 millones el dinero destinado a becas para estudiantes de escasos recursos.  Como resultado de ello, dice el comunicado, no podrán ofrecer todas las becas que necesitan los estudiantes, aunque mantendrán las existentes. El comunicado está firmado por la PUCE, las universidades católicas Santiago de Guayaquil y de Cuenca, Politécnica Salesiana, del Azuay, Técnica Particular de Loja, Laica Vicente Rocafuerte y UTE. 

Los rectores de las ocho universidades expusieron la problemática que las instituciones de educación superior viven antes de la emergencia sanitaria y que se agrava tras el recorte de USD 98 millones para las instituciones de educación superior.

A manera de respuesta, la Senescyt emitió un comunicado en el que negó haber recortado el presupuesto a las universidades. Asegura que “ha incrementado el presupuesto de las universidades y escuelas politécnicas ha pasado de USD 1.077 millones en 2020 a USD 1.106 millones en 2021″.