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17 de Mayo del 2021
Historias
Lectura: 29 minutos
17 de Mayo del 2021
Redacción Plan V
EITI Ecuador y el desafío de transparentar la minería y el petróleo
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Grandes proyectos mineros como Cascabel coexisten en el país con pequeñas explotaciones artesanales de minerales.  Foto: Cortesía

 

La información sobre los detalles de la industria extractiva en el Ecuador está todavía "en pañales" sobre todo, en lo relacionado con la minería, en donde hay desorden y opacidad. Ecuador se sumó al estándar EITI que busca transparentar las cifras, contratos y accionistas de las grandes empresas mineros y petroleras en el mundo y el proceso ha arrancado. Sin embargo, hay varios desafíos complejos, legales y administrativos y expectativa por el cambio de gobierno.



Ecuador inició oficialmente el año pasado su camino hacia transparentar la información de las industrias extractivas, pero la ruta es difícil. Mientras los países vecinos como Colombia o Perú han avanzado rápidamente en la implementación del estándar EITI, una iniciativa global que apunta a facilitar la transparencia en la explotación petrolera y minera, el país recién está preparando formatos y ajustando detalles para iniciar este proceso. 

La Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas en inglés) es un estándar global para promover la gestión abierta y responsable de los recursos petroleros, gasíferos y mineros.

La propuesta es que gobiernos y empresas desarrollen y cumplan con el compromiso de difundir información a lo largo de la cadena de valor de la industria extractiva desde el punto de extracción, hasta el modo en que los ingresos llegan al gobierno y expliquen cómo benefician al público en general.

La propuesta de EITI es que gobiernos y empresas desarrollen y cumplan con el compromiso de difundir información a lo largo de la cadena de valor de la industria extractiva desde el punto de extracción, hasta el modo en que los ingresos llegan al gobierno y expliquen cómo benefician al público en general.

De ahí que entre la información relevante está cómo se adjudican y registran las licencias, quiénes son los beneficiarios reales de dichas operaciones, cuáles son las disposiciones legales y fiscales, cuánto se produce, cuánto se paga, cómo se distribuyen esos ingresos, y cuál es la contribución a la economía nacional de esas actividades, incluyendo el empleo. Actualmente 55 de los más de 180 países del mundo se han adherido. Ecuador forma parte del proceso oficialmente desde el año pasado, aunque las primeras gestiones se iniciaron en julio de 2019, cuando el Banco Mundial entregó al país el informe de diagnóstico de la actual situación de las industrias extractivas en el país. En septiembre de 2019 se hizo el anuncio oficial del interés del Ecuador de participar de la iniciativa, y en junio de 2020 se creó el grupo multipartícipe, integrado por entidades del Estado, sociedad civil e industrias extractivas.

En octubre de 2020, Ecuador fue aceptado en EITI y tiene un plazo de 18 meses para entregar su primer informe. El grupo multipartícipe está liderado por el viceministro de Minas (que recibe la denominación en inglés de champion) y está conformado, por parte del Estado por la Vicepresidencia de la República, el Ministerio de Energía y Recursos Naturales, el Ministerio de Economía y Finanzas,  y el Ministerio de Telecomunicaciones y la Sociedad Información. Por la industria extractiva asisten la Cámara de Minería del Ecuador, la empresa Lundin Gold, la empresa Repsol y Petroamazonas. Finalmente, están participando del grupo por la sociedad civil Fundación Ciudadanía y Desarrollo, Corporación Participación Ciudadana y Grupo Faro.

Según la página principal de EITI, que tiene su sede en Oslo, Noruega, se ha previsto que Ecuador inicie su validación en julio de 2023, junto con países como Armenia, Mauritania y Togo. 

Por ello, en el mapa global, países de la región como Ecuador, Argentina, México y Guyana aparecen como pendientes de ser evaluados por el estándar, mientras que Colombia aparece con un progreso satisfatorio y Perú con un progreso significativo. Guatemala y Honduras no lograron implementar EITI y aparecen con un proceso suspendido. 

Países de la región como Ecuador, Argentina, México y Guyana aparecen como pendientes de ser evaluados por el estándar, mientras que Colombia aparece con un progreso satisfatorio y Perú con un progreso significativo.

Al momento, Colombia lidera la implementación del estándar EITI en la región. La página oficial, que es mantenida por el Ministerio de Minas del país vecino contiene datos estadísticos sobre petróleo, minería y gas y muestra informes anuales entre 2013 y 2019. El último informe disponible, correspondiente a 2019, incluye abundante información estadística, la mayoría de fuentes oficiales, sobre las industrias dedicadas a la minería y los hidrocarburos en Colombia, cuánto generan y cuánto pagan de impuestos, aunque omite el detalle de los beneficiarios finales del proceso.

En ese aspecto, al parecer el más sensible, la página presenta documentos que evidencian el estudio de la problemática fechados en 2016 y 2019. Según esos diagnósticos, el 76% de las empresas en Colombia no transparentaban el nombre de sus accionistas, el 85% no indicaban el porcentaje de participación de los accionistas, el 47% no hacían públicos los nombres de sus integrantes de juntas directivas, y el 74% omitía informar sobre el nombre de sus principales admnistradores. 

Al respecto, EITI Colombia explicó que "Por otra parte, se tiene que las empresas que voluntariamente se han adherido a EITI - Colombia aún están madurando en el proceso de informe y cotejo de datos para el cumplimiento de los requisitos de dicha iniciativa, así que el requerimiento de nueva información en este momento exhibe cierta resistencia, sumado al hecho de que las empresas históricamente, por la situación de seguridad pública del país, han sido cautelosos en el manejo de este tipo de información, por lo que se esperaría que su uso sea estrictamente confidencial, o de acceso controlado y limitado".

Los recursos naturales en Ecuador

Nuestro país es una economía basada en la explotación de recursos naturales. Por ejemplo, la producción de petróleo llega a los 523.644 barriles por día (b/d), de los que por lo menos 423.381 b/d son producidos por el Estado y cerca de 100 mil barriles por día los extraen operadoras privadas. 

Según información del Gobierno saliente cortada a marzo de 2020, desde septiembre de 2017 a marzo de 2020, Petroecuador ha realizado 11 procesos de venta de crudo spot (9 crudo Oriente y 2 crudo Napo), que hasta diciembre de 2023 deberían generar alrededor de USD 2.739 millones producto de la venta directa de 45 millones de barriles de crudo Oriente y Napo.

El Gobierno sostuvo además que la minería ha generado más de 33 mil fuentes de empleo directo y alrededor de 100 mil plazas indirectas a escala nacional. Desde el tercer trimestre de 2017 al primer trimestre de 2020, el sector minero aportó con USD 1.267 millones por concepto de recaudación tributaria y más de USD 1.164 millones provenientes de exportaciones de pequeña y gran minería metálica y no metálica. Además, el 45,74% de la inversión extranjera directa, que ingresó al Ecuador, provino de esta industria, señaló el régimen.

Actualmente, funcionan en el país desde 2019 dos minas a gran escala,  llamadas Mirador y Fruta del Norte (Zamora Chinchipe, Amazonía sur) que producen cobre y oro respectivamente, así como incontables emprendimientos de minería artesanal. 


La fase inicial de la construcción de Fruta del Norte. El proyecto ha sido denunciado por activistas ecologistas por afectar zonas de protección. Foto: Dipromin


El proyecto Mirador es una gran mina de concentrado de cobre en el sur del país.  Foto: Mongabay

Los desafíos en el caso ecuatoriano

Según un informe de diagnóstico del Banco Mundial, que analizó la viabilidad de la implementación del EITI en el país, hy algunos desafíos que deberán ser enfrentados por el EITI en Ecuador en los próximos tres años. 

Entre los desafíos identificados por el Banco Mundial están algunos aspectos relacionados con la legislación vigente en el Ecuador, la opacidad reinante sobre todo en la industria minera y la falta de políticas de transparencia claras de las autoridades estatales. 

En el diagnóstico, el Banco Mundial precisa que "a pesar de los avances en la publicación de información del sector de hidrocarburos, aún existen brechas y asimetrías de información entre empresas extractivas, sector público y ciudadanía que pueden mejorar si son corregidas", por lo que recomienda que "los datos de la administración de las industrias extractivas deben ser contextualizados y consolidados de manera accesible, en formato abierto, comprensible y útil para todos los actores involucrados en la gobernanza del sector".

Según el Banco Mundial "los contractos petroleros están técnicamente disponibles en las páginas web del Ministerio, pero frecuentemente son de difícil acceso y deben ser buscados en Notarias".


El Banco Mundial, con sede en Washington, realizó un estudio sobre la viabilidad de EITI en Ecuador. 

El Banco analizó los dos grandes sectores de las industrias extractivas. En primer lugar, el hidrocarburífero. Ahí, precisó, "la información es de buena calidad, producida con oportunidad y con confiabilidad, pero su divulgación podría ser mejorada. En general, la información del sector de hidrocarburos es de buena calidad, producida y divulgada oportunamente y con confiabilidad" Sin embargo, aún sería necesario "mejorar su divulgación de forma más accesible al público.

El Banco destacó que tras "la fusión en 2018 del Ministerio de Hidrocarburos, Ministerio de Minería, Ministerio de Electricidad y Energía Renovable y la Secretaría de Hidrocarburos en el actual Ministerio de Energía y Recursos Naturales No Renovables (MERNNR), no se ha finalizado el proceso de reorganización de la gestión de la información". 

Al respeto señala que "los contratos petroleros están técnicamente disponibles en las páginas web del Ministerio, pero frecuentemente son de difícil acceso y deben ser buscados en Notarias".

La minería, entre la informalidad y la opacidad 

La situación sobre la información en la minería, en cambio, está marcada por la opacidad y la desorganización.  "Para la minería, la transparencia está en su infancia. El listado de áreas que requieren mejoras es muy largo. Por ejemplo, el Sistema de Gestión Minera (SGM) de la Agencia de Regulación y Control Minero (ARCOM) no permite producir informes y estadísticas en el formato requerido por EITI, ya que la información está organizada por concesión y autorización, no por empresa", señala el Banco Mundial.

Además, "desde enero de 2018 el catastro minero se encuentra cerrado de forma temporal. El sistema catastral es vulnerable y, de una forma general, la información es poco fiable. Además, no existe información sistemática sobre minería artesanal" advierte el Banco en su diagnóstico, y agrega que "por otro lado, el instructivo de otorgamiento de concesiones mineras no dispone la publicación de las subastas y remate y/o petición y oferta del sector minero o el listado de participantes y ganadores".

"Los contratos de explotación minera suscritos por el Estado y los concesionarios tampoco se encuentran publicados en la página web del MERNNR. La normativa secundaria del ente rector minero, referente al otorgamiento de concesiones mineras, no señala el procedimiento para la publicación de esta información" explicó el organismo internacional.

El Banco hizo algunas recomendaciones al Gobierno para solucionar éstas falencias, entre ellas, 

crear una unidad de estudios y estadísticas en la ARCOM o en el Viceministerio de Minas; preparar un informe especial del Sistema de Gestión Minero de ARCOM para divulgación de la información del Catastro Minero de ARCOM en el marco de EITI; introducir un plazo para las reformas a los instructivos de otorgamiento de títulos mineros, incluyendo los parámetros mínimos de divulgación y publicación de información; establecer un sistema informático de trazabilidad de la producción minera artesanal; reforzar inspecciones mineras; integrar declaraciones de comercializadores/exportadores y plantas de tratamiento (plantas de beneficio) al proceso EITI, entre otros. 

"Para la minería, la transparencia está en su infancia. El listado de áreas que requieren mejoras es muy largo", advierte el Banco Mundial.

Pero además de las falencias en el Estado central, el Banco identificó las que se producen en el interior del país, sobre todo, en los gobiernos autónomos descentralizados (GADs) que se encuentran en zonas mineras o petroleras. Por ejemplo, señala una brecha de información en "los pagos realizados directamente por las compañías extractivas a los GAD, que involucra a los pagos de las empresas productoras de materiales de construcción y los pagos de la Patente Municipal (0.15% de los activos totales de la empresa pagos a los municipios). Se debería explorar la información financiera existente sobre los municipios en el MEF para intentar identificar los ingresos de los GAD provenientes de las industrias extractivas".

Las trabas legales 

A la falta de información y control, el informe del Banco, que sirve de base para el estándar EITI en Ecuador, suma otro tipo de problemas, como los relacionados con la divulgación de información y la necesidad de establecer una base legal que facilite el proceso. El Banco Mundial precisó que "el obstáculo más frecuente son los problemas de confidencialidad relativos a la divulgación de información desagregada sobre los pagos fiscales de las empresas". En lo referente a la legalidad, se ha recomendado por lo menos cuatro aspectos: "la legitimidad de las partes involucradas y grupos de trabajo; que todas las empresas de un país participen en la divulgación de datos; acceso a la información para auditores y financiamiento sostenible para la Iniciativa".

En lo referente al marco legal, el Banco recomendó "una enmienda a la Ley Orgánica de Transparencia y de Acceso a la Información Pública o su reglamentación para introducir temas específicos de EITI para las industrias extractivas", además de un "memorando de Entendimiento entre las partes involucradas, que sería un documento que describe los principios generales de un acuerdo voluntario entre las partes autorizando la divulgación de las informaciones demandadas por el informe EITI, pero no constituye un contrato legal". Finalmente, no descarta "una ley EITI que daría una base legal a la iniciativa". Se consignó en el informe que en junio de 2019, el Ministerio de Recursos No Renovables recomendó una reforma a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información orientada al estándar EITI. El Banco dijo que se debe legislar también para conocer efectivamente, quienes son los "beneficiarios finales" o accionistas de las empresas extractivas, que frecuentemente responden a entramados corporativos que hacen difícil conocer quién es el real propietario de las acciones. Al respecto, señala que "varios países han comenzado a establecer registros, a solicitar que se agregue esta información a los registros mercantiles, o que se envíe a las autoridades (por ejemplo, el caso de Argentina, Brasil, Costa Rica y Uruguay). Por otro lado, en Colombia, Perú, República Dominicana y Trinidad y Tobago se está preparando la creación de registros de Beneficiarios Finales en el marco de EITI".

El Banco dijo que se debe legislar también para conocer efectivamente, quienes son los "beneficiarios finales" o accionistas de las empresas extractivas, que frecuentemente responden a entramados corporativos que hacen difícil conocer quién es el real propietario de las acciones.

Por ello, además de las reformas que facilitan la transparencia, el Banco Mundial recomendó "modificar las leyes de hidrocarburos y de minería para introducir la obligación de divulgar los beneficiarios reales y crear bases de datos en las Agencias de Control respectivas" así como "modificar la Ley de Transparencia o su reglamentación e introducir la obligación de divulgar los beneficiarios reales", así como considerar la posibilidad de "elaborar una ley orgánica de beneficiarios finales". Por otro lado, la Superintendencia de Compañías debería estar a cargo de la "divulgación de los beneficiarios reales para los sectores clave de la economía". 

Las metas del EITI en Ecuador

Tras superar los problemas, el EITI en Ecuador debería fijarse metas. Según el Banco, "debería cubrir todos los ingresos relativos a 100% de la producción y transporte de hidrocarburos y 80% de la producción minera"

La consultoría del Banco Mundial también realizó un presupuesto tentativo, según el cual, la implementación de EITI en Ecuador podría costar por lo menos USD 250 mil al año y duraría no menos de tres años. En Colombia, el proceso ha costado hasta USD 600 mil al año.

En lo referente a hidrocarburos, la meta sería poder transparentar "todos los pagos efectuados por todas las empresas del sector de hidrocarburos (exploración, producción y transporte) con una cobertura de 100% de la producción y de los ingresos del sector" mientras que en la minería "la situación es imprecisa ya que no se cuentan con informaciones sobre los pagos desagregados por empresas y ARCOM no brinda datos de producción por empresa, solamente por concesión. Con base en información proporcionada por concesión se recomienda que se consideren relevantes los pagos de empresas con ventas anuales superiores a US$ 1 millón; este umbral cubre 80% de la producción oficial de oro, 100% de la producción de concentrado de oro y 81% de la producción de concentrado de cobre, equivalente a 80% de la producción minera oficial del país y 65% de la producción total si se integra la estimación sobre producción ilegal de oro". 

La consultoría del Banco Mundial también realizó un presupuesto tentativo, según el cual, la implementación de EITI en Ecuador podría costar por lo menos USD 250 mil al año y duraría no menos de tres años. En Colombia, el proceso ha costado hasta USD 600 mil al año. Solo la la inversión en el fortalecimiento institucional del gobierno podría costar entre US$ 5 a 10 millones, calculó el Banco.

EITI Ecuador negocia el financiamiento para los primeros dos años 

Juan Carlos Dueñas es secretario técnico de EITI Ecuador desde este año.

Desde enero de este año, la iniciativa EITI Ecuador tiene un secretario ejectuvo. Se trata de Juan Carlos Dueñas, un ingeniero en Biotecnología por la Escuela Politécnica del Ejército con una especialización en Proyectos de Desarrollo por la Universidad Andina Simón Bolívar. Dueñas obtuvo un Máster Universitario en Contaminación y Toxicología Ambiental por la Universidad de Valencia, España.

Según su hoja de vida, Dueñas tiene 10 años de experiencia en diseño, seguimiento y evaluación de proyectos de desarrollo; dirección de equipos técnicos multidisciplinarios (salud, seguridad, ambiente, gestión social y comunicación) para gestión y análisis de información socioambiental; e implementación de planes de manejo ambiental, planes de relacionamiento comunitario y responsabilidad social. Fue seleccionado entre por lo menos 30 postulantes por la consultora Pricewaterhouse Coopers.

Actualmente, la iniciativa EITI en Ecuador funciona gracias al apoyo económico de la Pan American Development Foundation (PADF) y se espera la concesión de una donación por parte del Banco Mundial de por lo menos 600 mil dólares para la plena implementación del estándar en nuestro país. 

Dueñas, en diálogo con este portal, informó que el grupo multipartícipe ha mantenido hasta el momento nueve reuniones para definir cómo se implementa el estándar en nuestro país. La secretaría técnica se encarga de ejecutar las decisiones del grupo, y entre enero y mayo de 2021, se ha iniciado el diseño de herramientas para recolectar información, describir y analizar las reglas del juego del sector extractivo, así como determinar el destino de los recursos. Actualmente, EITI Ecuador ha iniciado la recopilación de información de las instituciones públicas que tienen competencia en el sector extractivo, en detalles como los tipos de contratos que firman las empresas, los requisitos que se piden actualmente a los adjudicatorios, el detalle de los procesos de regularización, entre otros aspectos.

Otra decisión tomada por el grupo multipartícipe tiene que ver con la temporalidad de la información. Se decidió levantar la información desde el año 2010 hasta el 2020, luego de una discusión en el grupo en la que se identificaron algunos hechos significativos, tales como la aprobación de la Constitución de 2008, la aprobación en 2009 de la Ley de Minería, la renegociación de contratos petroleros de 2011, entre otros hitos que señala Dueñas. 

Se decidió levantar la información desde el año 2010 hasta el 2020, y se identificaron algunos hechos significativos, tales como la aprobación de la Constitución de 2008, la promulgación en 2009 de la Ley de Minería, la renegociación de contratos petroleros de 2011, entre otros hitos que señala Juan Carlos Dueñas.

Por otro lado, la secretaría técnica y el grupo multipartícipe se han dedicado a la gestión de fondos para el funcionamiento, en especial del Banco Mundial, entidad global que entre sus líneas de acción tiene la implementación del estándar EITI en los países con recursos naturales. Se espera que el Banco entregue un fondo no reembolsable de USD 600 mil para dos años de funcionamiento, lo que significa que costará por lo menos USD 300 mil al año. Dueñas destaca que se buscarán financiamientos adicionales para mejorar el acceso a la información y desarrollar redes informáticas. 

Se han desarrollado también acciones de socialización con empresas y se buscará información de todas las empresas petroleras y de las de pequeña, mediana y gran minería. La cadena de valor del sector extractiva tiene cinco eslabones: la primera se refiere a contratos y licencias, lo que abarca bloques petroleros y títulos mineros así como informes ambientañes. El segundo eslabón busca datos de exploración, producción y exportación. El tercero es la recaudación tanto del Estado cuanto de los GADS. El cuarto buscará analizar la distribución de los ingresos, así como el cumplimiento de las regalías. El quinto analizará la gestión social que hacen las empresas. También se promoverá el rol de la mujer en la industria extractiva y acciones de las empresas en la equidad de género. 

Según explica Dueñas, antes del cambio de gobierno se realizará la décima reunión del grupo multipartícipe, actualmente conformado por 12 industrias y tres gremios, siete instituciones públicas y nueve organizaciones de la sociedad civil. "Van a hacer discusiones durísimas", anticipa Dueñas, quien cree que se logrará transparentar el sector petrolero y minero en el Ecuador. Al haber mayor información, la sociedad civil deberá generar el debate.

Dueñas estima que para el segundo trimestre de este año se podrá poner en línea la página de EITI Ecuador con la primera información obtenida, que se referirá a los marcos legales y el régimen fiscal. También se analiza como presentar la información disponible de concesiones mineras y bloques petroleros. El grupo multipartícipe va a organizar grupos de expertos que les permitan desarrollar la página. También se buscará una retroalimentación con personas que viven en las zonas mineras.

El secretario técnico estima también que serán necesarias reformas legales, de acuerdo con el diagnóstico del Banco Mundial, pero destaca que las empresas que cotizan en bolsa publican información sobre accionistas y directivos. Los formularios de EITI relacionados con la información de beneficiarios legales están siendo analizados por el capítulo ecuatoriano.  Destaca el apoyo de PADF Ecuador para la contratación de una consultoría para el plan de trabajo y el financiamiento de las actividades tempranos de la iniciativa. El Estado no está aportando actualmente con recursos financieros a la iniciativa. 

La necesidad de reformas legales

Mauricio Alarcón coordina el grupo de sociedad civil en EITI.

Mauricio Alarcón, director de la Fundación Ciudadanía y Desarrollo, forma parte del grupo multipartícipe y destaca que el plan de trabajo en el caso ecuatoriano incluye una etapa inicial que inició desde octubre de 2020. El grupo ha analizado matrices de información que recogen varios aspectos informativos y por el momento está a la espera de la transición y del cambio de gobierno. Un nuevo ministro de Recursos Naturales deberá nombrar al viceministro de Minas. De momento, destaca Alarcón, el cambio de gobierno ha puesto al proceso en un cierto compás de espera. 

Alarcón sostiene que se presentó un proyecto de ley de Transparencia fiscal por parte de la corporación Participación Ciudadana, que incluyó algunos aspectos relacionados con EITI, sin embargo, la propuesta no prosperó en el Legislativo.

Junto con la Defensoría del Pueblo, Ciudadanía y Desarrollo presentó un proyecto sustitutivo de la actual Ley de Transparencia, que también incorpora algunos criterios que permitiría la plena implementación del estándar EITI.

Agrega también que es partidario de una reforma y actualización de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información, puesto que situaciones como la confidencialidad acordada en los contratos de vacunas contra el coronavirus ha puesto en evidencia que trabas similares se podrían evidenciar en la industria extractiva. Advierte también que, con el actual marco legal, alguien podría alegar "violación de intimidad" si se realiza la publicación de los nombres de los beneficiarios finales de las empresas relacionadas a minería y petróleo. 

Junto con la Defensoría del Pueblo, Ciudadanía y Desarrollo presentó un proyecto sustitutivo de la actual Ley de Transparencia, que también incorpora algunos criterios que permitiría la plena implementación del estándar EITI. 

De momento, como muchas otras actividades en el país, la iniciativa EITI Ecuador mira con expectativa las políticas y decisiones que, a partir del 24 de mayo, tomará el Gobierno presidido por Guillermo Lasso. 

 

 

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