¿A dónde va el dinero que se recauda en impuestos y regalías de las industrias extractivas como la minería y el petróleo? ¿Cómo se administra y cuál es su monto? Uno de los requisitos para la plena implementación del estándar EITI, una iniciativa internacional a la que se han sumado más de 50 países, es transparentar los montos que se recaudan y cómo se usan, lo que constituye una de las metas que el capítulo ecuatoriano de EITI se ha propuesto. 

En efecto, según EITI internacional, "el EITI requiere la divulgación, para un amplio espectro de destinatarios y de un modo accesible, exhaustivo y comprensible al público, de todo pago significativo realizado por las empresas petroleras, gasíferas y mineras a los gobiernos (“pagos”) y de todo ingreso significativo recibido por los gobiernos de parte de las empresas petroleras, gasíferas y mineras (“ingresos”). Lo que se espera es que los países implementadores divulguen la información requerida mediante la presentación periódica de información del gobierno y las entidades corporativas (sitios web, informes anuales, etc.), y que los Informes EITI se utilicen para recopilar esta información y abordar eventuales inquietudes referentes a lagunas y a la calidad de los datos".

Adicionalmente, se explica desde EITI, que en los países en donde se aplica el estándar, entre ellos, Ecuador, "se deberían incluir los siguientes flujos de ingresos: Derechos sobre la producción del gobierno anfitrión (por ejemplo, utilidad petrolera), Derechos sobre la producción de las empresas estatales nacionales, Impuestos sobre las ganancias, Regalías, Dividendos,  Primas, tales como las primas por firma, por descubrimiento y por producción, Tasas de licencia, tasas de arrendamiento, tasas de ingreso y otras contraprestaciones por licencias y/o concesiones y Cualquier otro pago o beneficio significativo para el gobierno".

EITI es enfático al explica que "los países implementadores deben garantizar que toda entidad gubernamental que reciba ingresos materiales de empresas petroleras, gasíferas y mineras tenga la obligación de divulgar exhaustivamente tales ingresos de acuerdo con el alcance acordado", al igual que 2toda empresa petrolera, gasífera y minera que realice pagos materiales al gobierno tiene la obligación de divulgar exhaustivamente tales pagos de acuerdo con el alcance acordado".

De esta forma, la transparencia en cuánto se paga y cuánto se recauda de impuestos y regalías en sectores como minería y petróleo es de dos vías: por un lado, es obligación de los gobiernos reportarlo. Por otro, las empresas del sector también deben transparentarlo. Al mismo tiempo, EITI recomienda una serie de medidas que pretenden garantizar la publicación referida a distintos ingresos petroleros y mineros en las distintas modalidades contractuales que se apliquen en los países. 

La reserva sobre tributos en el SRI 

Este portal contactó a cuatro diferentes funcionarias del Servicio de Rentas Internas (SRI) para obtener información sobre el manejo actual de los datos tributarios en el sector minero y petrolero y cómo el SRI respondería a la implementación del EITI en Ecuador.

Tras varias llamadas y correos electrónicos, recibimos una respuesta de Gabriela Valencia, funcionaria de Comunicación del SRI en los siguientes términos: "le informamos que el Servicio de Rentas Internas no puede atender la entrevista solicitada, debido a que la implementación del Estándar de Transparencia de Información de Industrias Extractivas EITI en Ecuador está liderada por del Ministerio de Recursos no Renovables, a quien le corresponde la vocería del tema y emitir cualquier pronunciamiento al respecto".

Valencia agregó que "es importante que se tome en cuenta que el Servicio de Rentas Internas es solo una de varias entidades de gobierno que forman parte del Grupo Multipartícipe conformado para el proceso de implementación del referido estándar; por lo que no podemos dar información o atender consultas sobre este proceso".

Según la funcionaria, "cabe recalcar que el Ministerio así como el secretario técnico del EITI Ecuador tienen pleno conocimiento sobre los aspectos relacionados con la recaudación de impuestos de la industria extractiva en el Ecuador y la confidencialidad y reserva de dicha información. En cuanto a las estadísticas de recaudación, le adjunto el link de nuestra página web en el que se encuentra la información respectiva, que es de acceso público".

El enlace que la funcionaria remitió a este portal conduce a una serie de estadísticas, que se pueden descargar en formato Excel, en donde aparecen tributos agregados por sectores económicos y en ellos no constan de manera individualizada ni la minería ni el petróleo. 

La UAFE pide reportes al sector minero... pero no los divulgará

Por su parte, el 8 de junio, la Unidad de Análisis Financiero (UAFE) una entidad del Ministerio de Economía que tiene la potestad de investigar movimientos inusuales de dinero en el país, informó que el director general de la entidad, Leopoldo Quirós, firmó cuatro resoluciones que obligan a 283 partidos y organizaciones políticas, 204 empresas transportadoras de valores, y, sobre todo, a 605 comerciantes de piedras, joyas y metales preciosos a reportar a la UAFE sus operaciones económicas de forma mensual. 

Entre quienes estarán obligados a reportar sus operaciones cada mes están las concesiones mineras, los comerciantes de metales preciosos, las plantas de beneficio o de procesamiento, los importadores y exportadores de materiales preciosos, y los fabricantes de joyas. "Esta resolución ayudará a combatir la comercialización ilegal de oro y contrabando, determinando los flujo financieros ilícitos para su respectivo control".

Sin embargo, la información que maneja la UAFE tampoco es pública ni se obtiene con fines de transparencia. La entidad emite informes reservados sobre operacione inusuales -siempre en el enfoque de prevenir el lavado de dinero- que pone en conocimiento de la Fiscalía que, nuevamente, apela a la reserva y el sigilo en la investigación, por lo que es poco probable que, de momento, esta decisión beneficie a EITI para implementar la transparencia. 

El aporte de la minería al PIB, según el Banco Central 

La forma en la que operan las empresas mineras y petroleras en Ecuador es compleja y los tributos que pagan son varios, dependiendo de si se trata de una gran empresa petrolera formal o de una minera artesanal. 

Una de las entidades que maneja información sobre el impacto económico de la minería en nuestro país es el Banco Central del Ecuador.  En enero de 2020, el Banco presentó un Reporte Minero que analizó la información disponible entre 2018 y 2020. El documento contiene los resultados al tercer trimestre de 2019 de la situación de los cinco proyectos mineros más grandes y formales: Fruta del Norte, Mirador, Río Blanco, Loma Larga y San Carlos Panantza y un vistazo a los proyectos de segunda generación: Cascabel, Cangrejos, Curipamba, La Plata, Llurimagua y Ruta de Cobre. El documento no consigna información sobre la minería de pequeña escala, artesanal o no regularizada en el Ecuador. 

En el caso de Fruta del Norte, el Banco cita a la empresa Wood Mackenzie, estimando que las recaudaciones estatales solo en ese proyecto podrían alcanzar  USD 1,960.9 millones. Los impuestos que se esperan recaudar son el impuesto a la renta, las utilidades que recibe el Gobierno, las regalías del Gobierno, las regalías anticipadas, el impuesto a la salida de capitales y el IVA. 

Es decir, las empresas mineras formales pagan, al igual que cualquier otra empresa, impuesto a la renta, impuesto a la salida de capitales e IVA, pero además, tienen que pagar regalías y utilidades específicas de cada concesión.  

Al recibir la concesión, algunas empresas se comprometen a hacerle al Estado un anticipo de las regalías que están en el contrato. En el caso de Mirador, se estimó que las regalías del Estado alcanzarían los 493 millones, de las que la empresa depositó al Estado USD 100 millones entre diciembre de 2012 y enero de 2020. 

Según el reporte del Banco Central, "Entre 2007 y 2018, última fecha disponible del valor agregado bruto por industria, la participación de la explotación de minas y canteras registra una leve disminución al pasar de 0.49% a 0.48% del PIB. Una vez que empiecen a producir los proyectos estratégicos Fruta del Norte y Mirador, en especial desde 2020, esa participación aumentará considerablemente".

El Banco Central precisó también que los datos que se tenían disponibles sobre la producción de oro en el país hasta 2020 eran los siguientes: "entre los años 2000 a 2012 su promedio llegó a alrededor de 4,450 kilos por año, de 2013 y 2016 alcanza un promedio anual de alrededor de 7,620 kilos; su producción más relevante se reportó en 2013 con 8,676 kilos. Para el 2017 se observa una reducción en la producción hasta alcanzar los 6,368 kilos y en el 2018, vuelve a subir hasta los 8,213 kilos".

En el caso de la plata, el Banco precisó que "la producción de plata en el Ecuador es una actividad artesanal y de sustento, mediante trabajo individual, familiar o asociativo, que se caracteriza por la utilización de herramientas, máquinas simples y portátiles". En ese sentido, se explica que el país produjo en 2018 solamente 192 kilos de ese mineral.

Fruta del Norte es una de las minas a gran escala que está ya en operación. 

La eterna pugna entre el Estado y las petroleras por las ganancias  

Con cuándo se queda el Estado y cuánto ganan las empresas petroleras es una discusión que se reedita cada cierto tiempo. Distintas modalidades contractuales, distintas formas de repartir el dinero y distintos mecanismos para cobrar impuestos forman un complejo entramado que EITI también aspira a transparentar. Pero buena parte de esa información ha estado, a diferencia de la relacionada con la minería, en el centro del debate público durante décadas, pues los contratos petroleros y cómo se distribuyen los recursos recibidos han sido un eje central de la política económica nacional. Y, también, han provocado caras derrotas en tribunales de arbitraje, a donde han concurrido las petroleras contra el Estado del Ecuador generalmente con todo éxito. 

En septiembre de 2013, el actual ministro de Finanzas, Simón Cueva, junto con María Ortiz, analizaron los ingresos fiscales por la explotación petrolera en Ecuador, en un estudio publicado por el BID. 

Según los investigadores, "Desde comienzos  del  siglo  XX,  el Estado ecuatoriano ha mantenido  los  derechos  de propiedad sobre todos los  recursos minerales, incluyendo  el  petróleo, si  bien su  explotación ha  estado  a carg de compañías  privadas  extranjeras. A  partir del  auge petrolero de  la  década  de los  años setenta, las  leyes y  los  contratos  en Ecuador se han orientado principalmente a  regular  la exploración  petrolera  y  su  desarrollo  y  prducción — incluyendo  la  relación  entre  el Estado ecuatoriano y las empresas petroleras extranjeras — por un lado, y a definir el pago de impuestos y regalías relacionados, por el otro".

Desde 1973, el tema se rige por la Ley de Hidrocarburos, que ha tenido recientes reformas en 2018. El eje del control de los recursos petroleros siempre ha sido la empresa estatal petrolera, que se creó con el nombre de Corporación Estatal Petrolera Ecuatoriana (CEPE) y actualmente se llama Petroecuador. Cueva y Ortiz distinguen varios tipos de contratos petroleros, según los cuales se establecen los tributos de las empresas.

Los tipos de contratos petroleros 

Los primeros fueron los Contratos de asociación (establecidos en 1973), en donde "Petroecuador provee los campos petroleros y la compañía socia cubre todos los costos de exploración  y desarrollo", que se usaron mucho al principio del proceso de explotación. Otro modelo fue el de crear una empresa de economía mixta, una asociación que se realizó con Texaco hasta 1993.

A partir de 1982, se crearon los contratos de prestación de servicios, que, explican los autores, consisten en que "el Estado es dueño del 100% de la producción,  después de cubrir  los  costos de  la  misma y  de  reconocer un margen  de ganancia para  la  compañía  privada,  el  cual se  fija  en  el  contrato. La  compañía  privada extranjera corre con todos los riesgos de exploración, inclusive si el campo petrolero resulta no viablecomercialmente. Si  es  comercialmente viable, Petroecuador  asume  el  riesgo  de precio  y cubre los gastos de explotación más un margen. Solo la empresa italiana AGIP ha tenido  este  tipo  de  contrato,  introducido  originalmente  como  incentivo  para  que  las compañías privadas extranjeras invirtieran en el sector".

Otra modalidad son los contratos de participación, establecidos en 1993, con un esquema distinto: "El Estado recibe una  parte  del crudo producido y  la empresa  privada se queda con el  resto. La empresa cubre  los  costos  de exploración,  decide si el  campo  es viable,  y  en tal caso procede  a  su  desarrollo  y explotación.  La  participación que recibe  el Estado dependerá de  los volúmenes  de producción  y  de la calidad  del crudo del  campo,  y se  define en  parte en la  Ley de Hidrocarburos y  en  parte en cada contrato".

Los contratos de campos marginales son otra forma de negocio petrolero: "Se procede a estimar una curva de producción de referencia para el campo, y por esa producción el contrato funciona como si fuera de prestación de  servicios, donde el Estado reconoce a  la empresa una  tarifa. Si la producción  se  incrementa por encima  de la  línea de referencia,  por  la diferencia  el Estado recibe una participación del crudo y la empresa se queda con el remanente".

Las renegociaciones fallidas que llevaron a derrotas millonarias

Pero esta modalidades ha dado lugar a ligitios: los investigadores precisan que "la  mayoría  de  los  contratos  de  participación  firmados antes  de 1999 no tenía cláusulas para reajustar las proporciones de participación si el precio del petróleo subía considerablemente. En consecuencia, a  partir  de  2005 — en  un  entorno de precios al  alza — el  Estado  comenzó  a percatarse  de  que la  mayor  parte  de  los  ingresos  extraordinarios  alimentaba  a  las  compañías privadas,  siendo  el  petróleo un recurso  ecuatoriano".

Como las empresas privadas no querían renegociar los contratos, el gobierno de la época empezó una estrategia que conduciría a litigios internacionales que han resultado desastrosos para Ecuador. Así, en 2006 se declaró la caducidad del contrato con la Compañía OXY, que demandó al país por ello y en 2016 obtuvo una indemnización a su favor de USD 980 millones. Con Rafael Correa se siguió con la misma dudosa estrategia: se decretó que la participación del Estado en los excedentes debía ser del 99% y la compañia Perenco se querelló en un tribunal internacional. En 2021, el país fue condenado a pagarle a esa empresa USD 412 millones por la decisión tomada. 

Para 2010 se adoptó una nueva modalidad, con contratos que, en teoría, están vigentes por lo menos hasta 2025. Estos contratos establecieron que las empresas petroleras deberán pagar un tasa fija del 25% de impuesto a la renta. 

A principios de siglo y antes del correísmo, las rentas petroleras nacionales alimentaban diversos fondos, como el Fondo de Estabilización Petrolera, el Fondo de Estabilización, Inversión Social y Productiva, entre otros. Estos fondos tenían límites establecidos para el gasto en temas como educación, salud o compra de bonos, así como para el pago a la Seguridad Social. 

Según Simón Cueva, "entre 1999 y  2006 ingresaron  a estos fondos aproximadamente US$6.220 millones (descontando las transferencias  realizadas  entre  los  mismos para  evitar  una doble  contabilización  de los  ingresos). De este monto, alrededor  de  US$ 4 .864 millones  fueron utilizados para  distintos  fines, y solo un 21, 8 % del  total  de  recursos  se  mantenía como saldo  o ahorro para finales del 2006 . Según el Observatorio de la Política Fiscal (2008) , a finales de 2007 los fondos petroleros  existentes tenían un saldo aproximado de US$ 1. 400 millones, equivalente al 20% de los ingresos acumulados hasta ese periodo". Estos fondos fueron eliminados en la época correísta (Correa se mofaba de ellos y los llamaba "los fonditos") y el dinero empezó a ingresar directamente al presupuesto del Estado, siguiendo los criterios de la Constitución de 2008. 

La renta petrolera se ha repartido en el Ecuador entre el Gobierno nacional, Petroecuador, los gobiernos autónomos descentralizados (sobre todo los de la Región Amazónica), entre otros beneficiarios. 

Las operaciones petroleras estatales se realizan por medio de la empresa Petroecuador.  Foto: Petroecuador

¿Se podrán transparentar los tributos? 

Para el secretario técnico de EITI, Juan Carlos Dueñas, la transparencia en la recaudación tributaria es clave, pero hay algunas reservas legales que complican el proceso. "El SRI maneja información tributaria por sectores, tanto minero cuanto petrolero, pero no es posible acceder a la información desagregada por cada empresa porque hay una reserva de información", explica.

Según Dueñas, lo que se va a hacer en EITI Ecuador es documentar esas razones y generar debates sobre qué se requiere para superar ese tipo de limitaciones sobre la información tributaria de los sectores extractivos.

"No se puede acceder a la información de las empresas mineras, por ejemplo", explica Dueñas, quien sostiene que se está buscando un mecanismo para divulgar esa información sin transgredir la legislación vigente. 

Para el abogado Mauricio Alarcón, quien forma parte de la iniciativa EITI como integrante del Grupo Tripartito, es fundamental que la presencia del SRI permita transparentar los pagos de impuestos y regalías.