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31 de Octubre del 2014
Historias
Lectura: 52 minutos
31 de Octubre del 2014
Redacción Plan V
El control total a las telecomunicaciones

Foto: Plan V

En la gráfica, el edificio donde actualmente funciona la Superintendencia de Telecomunicaciones, en Quito.

 

La nueva Ley Orgánica de Telecomunicaciones crea una Agencia de Regulación y Control, para controlar el manejo de todo el espectro radioeléctrico y los servicios de telecomunicaciones. La Superintendencia de Telecomunicaciones, SUPERTEL, el organismo autónomo desaparece. El control de la telefonía móvil, telefonía fija, televisión abierta, televisión pagada, internet entre otros, pasan a Carondelet. ¿Se debilita o se fortalece el control?

El informe para primer debate en la Asamblea Nacional ya está listo. La Comisión de Gobiernos Autónomos y Descentralización presentó el documento el 29 de octubre  del 2014 para que sea debatido en el pleno del Legislativo, el jueves 6 de noviembre de 2014 en primer debate. Con diez votos a favor, dicho proyecto, entre otras cosas, elimina a la Superintendencia de Telecomunicaciones (Supertel) para que el Ejecutivo asuma directamente la rectoría, administración, regulación, control  y operación del sector.

Todas las atribuciones de la Supertel, en caso de aprobarse la Ley de Telecomunicaciones, pasarán a una Agencia de Regulación y Control, que es creada en el Art. 142 de la Ley. Esta Agencia es la encargada de "la administración, regulación y control de las telecomunicaciones y del espectro radioeléctrico y su gestión"; además, se encargará de los aspectos técnicos de la gestión de medios de comunicación social que usen frecuencias del espectro radioeléctrico o que instalen y operen redes. Entre otras, es también atribución de la Agencia el "sustanciar y resolver los procedimientos de otorgamiento, administración y extinción de los títulos habilitantes para el uso de frecuencias del espectro".

La Agencia de Regulación y Control de las Telecomunicaciones como un órgano adscrito al Ministerio de Telecomunicaciones tendrá, entre otras, las siguientes funciones: “dictar las regulaciones, normas técnicas, planes técnicos y demás actos que sean necesarios en el ejercicio de sus competencias, para que la provisión de los servicios de telecomunicaciones cumplan con lo dispuesto en la Constitución de la República y los objetivos y principios previstos en esta Ley, de conformidad con las políticas que dicte el Ministerio de las Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información”.

Las Superintendencias gozan de absoluta independencia, porque son parte del quinto poder del Estado. Pero no se puede hablar de independencia cuando el control de las telecomunicaciones se otorgaría a una Agencia ligada estrechamente al Ministerio de Telecomunicaciones, el cual es parte del Poder Ejecutivo.

La nueva Agencia estará adscrita técnicamente al Ministerio de Telecomunicaciones. Esta es una dependencia del Ejecutivo. ¿Cómo es posible ser juez y parte? Lo que se generaría es una contradicción constitucional. El Art. 204 de la Constitución dice sobre la Función de Transparencia y Control Social que: “El pueblo es el mandante y primer fiscalizador del poder público en ejercicio del derecho a la participación. La Función de Transparencia promoverá e impulsará el control de las entidades, y de las personas naturales o jurídicas del sector privado que presten servicios o desarrollen actividades de interés público”. Son parte de la Función de Transparencia: la Contraloría General del Estado, la Superintendencia de Bancos y Seguros, Superintendencia de Compañías y Valores, la Superintendencia de Telecomunicaciones, Defensoría del Pueblo, Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, Superintendencia de Economía Popular y Solidaria, Superintendencia de Control del Poder de Mercado y la Superintendencia de Información y Comunicación.

El control es una competencia de la Función de Transparencia. Por otro lado, el Art. 232 de la Constitución habla sobre las inhabilidades para funcionarios públicos: “No podrán ser funcionarios públicos ni miembros de organismos directivos de entidades que ejerzan la potestad estatal del control y regulación, quienes tengan intereses en las áreas que vayan a ser controladas y reguladas o representen a terceros que los tengan”. Este artículo prohíbe que la función del control sea asumida por entes interesados u objetos del control.

Uno de los principios de las Superintendencias, según el Art. 213, es que son organismos de vigilancia, auditoria, intervención y control de las actividades económicas, sociales y ambientales, y de los servicios que prestan las entidades públicas y privadas. Por definición, estos organismos gozan de absoluta independencia. ¿Habría autonomía cuando la tarea del control de las telecomunicaciones en el país se otorgaría a una Agencia ligada estrechamente con el organismo rector del ramo, el Mintel, que es parte del Poder Ejecutivo? Así lo dice el Art. 141 de la Constitución: la Función Ejecutiva estará integrada por la Presidencia, Vicepresidencia, Ministerios y demás organismos e instituciones necesarios para cumplir en el ámbito de sus competencias y atribuciones, la rectoría, ejecución de las políticas públicas. El Ejecutivo es la función encargada de la regulación y la administración del Estado, pero nunca se le atribuye el control.

Para el asambleísta  Ramiro Aguilar lo que se está creando con la nueva Ley Orgánica de Telecomunicaciones es un vacío de control, si se elimina la Superintendencia; suprimirla no significa que el control pase a manos del Ejecutivo, porque es inconstitucional y no puede controlarse a sí misma. 

Ramiro Aguilar resalta que a partir de la promulgación de la Constitución del 2008 y de la vigencia de su Art. 141, se creó en el país una "Presidencia Imperial". La propia función Ejecutiva es la responsable de toda la ejecución, planificación y desarrollo de la política pública. Al pasar atribuciones de una función del Estado a otra, se estaría violando la Constitución.

Los proponentes de la Ley son el Ministerio Coordinador de Sectores Estratégicos y el Ministerio de Telecomunicaciones, quienes apoyan la creación de la Agencia, que consta en el Art 142 de esta Ley, con el argumento de que “el Estado, a través del Gobierno Central tiene competencias exclusivas sobre el espectro radioeléctrico y el régimen general de telecomunicaciones. Tiene el derecho de administrar, regular, controlar y gestionar los sectores estratégicos: telecomunicaciones y espectro radioeléctrico”.

Pero para el asambleísta Aguilar esa es "una justificación fuera de lugar". Hay que partir de la premisa que el Estado, constituido por cinco poderes independientes, no es lo mismo que Gobierno; que existe en términos de organización administrativa y pública, un Estado Central, los Ministerios y los entes descentralizados (GADs) que dependen del Ejecutivo.  Esta forma no tiene nada que ver con la organización del Estado desde el punto de vista republicano, que tiene cinco funciones, en el caso del Ecuador.

Una de las asambleístas que votó a favor del proyecto de Ley fue Paola Pabón. Ella alude a la urgencia de que el Estado tome la batuta de la rectoría y el control del sector de telecomunicaciones para tener más soberanía. La base constitucional está en el Art. 261, que en su numeral 10 afirma que el Gobierno Central da rectoría sobre el espectro radioeléctrico y el régimen general de comunicaciones y telecomunicaciones;puertos y aeropuertos. “El manejo de los recursos naturales, de los sectores estratégicos tiene que estar en manos del Gobierno Central, porque finalmente estamos haciendo un cambio de modelo”. Para seguir el rumbo trazado por la Constitución de Montecristi, como decisión unánime del oficialismo desde el inicio se planteó aprobar primero la Ley de Comunicación y después la de Telecomunicaciones para afinar las cuestiones técnicas.

Para ilustrar mejor, la dinámica del control, con la aprobación de esta Ley, es necesario, ejemplificar la cadena de valor de un medio de comunicación, misma que estaría conformada por dos procesos generales: 1.- Procesos  técnicos 2.- Procesos de generación y difusión de contenidos.  Para los procesos técnicos,  le correspondería realizar el control de cumplimiento de parámetros a la Agencia de Regulación y Control. El incumplimiento de algún parámetro técnico puede devenir en la reversión de la frecuencia del medio al Estado. Por otra parte, el control de contenidos de los medios le corresponde a la SUPERCOM, de acuerdo a la Ley Orgánica de Comunicación. En este caso si el mismo medio incumple con la Ley podría también la sanción llegar a la reversión de la frecuencia. Al final, el mismo medio sería juzgado por un ente adscrito al Ejecutivo y por la SUPERCOM, que pertenece a la Función de Transparencia y Control Social.

Lea aquí el documento con el Proyecto de Ley de Telecomunicaciones.

Además de la contradicción que esta nueva ley genera con la Constitución, está la falta de concordancia con acuerdos internacionales en el sector de telecomunicaciones, como el de la Comunidad Europea firmado con Colombia, que es el mismo que suscribiría Ecuador y que señala: Art. 143  “1. Las autoridades reguladoras de los servicios de telecomunicaciones serán jurídicamente distintas e independientes funcionalmente respecto a cualquier proveedor de servicios de telecomunicaciones”. Al no existir independencia entre la regulación y operación como plantea el proyecto de ley, se constituye en un escollo o impedimento para la firma del Acuerdo. 

Por otro lado, el máximo organismo internacional en telecomunicaciones, UIT, destaca que “los elementos fundamentales  para que  un organismo regulador sea eficaz son: Independencia, transparencia y rendición de cuentas”

El proyecto de Ley de Telecomunicaciones fue propuesto en 2011

Los dos ministerios proponentes han participado activamente con la comisión encargada para afinar los detalles. Pero la Supertel ha tenido un perfil muy bajo en la discusión. Para algunos temas como  los concernientes a la ampliación de los derechos de los usuarios, las observaciones sobre multas, la definición de servicios y los plazos para la instalación y operación de las instalaciones, se han abierto los oídos. Pero para los temas controversiales solo se permitió la intervención del Superintendente de Telecomunicaciones, para proponer la creación de una Superintendencia de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Comunicación, para ampliar el campo de acción de la Supertel. “Ya lo analizaremos”, fue la respuesta de los asambleístas. Así, valdría la pena preguntarse ¿cómo los legisladores se asesoraron con expertos en el sector, si incluso para los ingenieros es un tema extremadamente complejo? Los diez asambleístas a favor del proyecto debieron estar conscientes de su voto en la comisión.

Según el presidente del Colegio de Ingenieros Eléctricos y Electrónicos de Pichincha, CIEEPI, Andrés Oquendo como gremio no fueron convocados por los proponentes de la Ley para dar sus aportes como profesionales. Así, el proyecto se volvió una propuesta ministerial. Sin embargo, Oquendo menciona muchos de los beneficios de la Ley, aunque también le preocupa los vacíos de control que se generarán si se elimina a la Supertel, porque es un órgano técnico, con profesionales de alta calidad. Entre los aspectos positivos están: que se hayan abierto el abanico de derechos para el usuario, que en una sola ley esté el ámbito de las telecomunicaciones con el de la radiodifusión.  Así mismo, cuestionó que esta ley no es de avanzada, aunque intenta adaptarse a la evolución tecnológica, porque no se profundizó el tema de la convergencia para que las operadoras solo requieran de una licencia para dar varios servicios.

US 5557

millones de dólares fueron los ingresos anuales de las dos principales operadores de telefonía móvil.

Esta es una ley que requiere del análisis profundo de expertos en la materia. En busca de oídos, el CIEEPI organiza un foro de telecomunicaciones para el 6 de noviembre, en donde están invitados los principales agentes del sector de telecomunicaciones. Después del encuentro, el gremio espera aglutinar los criterios técnicos sólidos para tener una postura clara sobre la nueva Ley.

Si el manejo del sector de telecomunicaciones es una cuestión difícil, es mucho más el control. La Supertel es responsable de garantizar la buena calidad de los servicios y de controlar a grandes emporios de las telecomunicaciones, como las operadoras Conecel (Claro) y Otecel (Movistar) que, según diario El Telégrafo, tuvieron ingresos anuales por USD 3.798 millones y USD 1.759 millones, respectivamente. Entre las dos suman ingresos por USD 5.557 millones. Conecel registró ganancias netas de USD 901 millones y Otecel de USD 209 millones.

Para la asambleísta Paola Pabón, la discusión no está en cuánto se ha hecho en materia de telecomunicaciones, sino en coptar el sector para regularlo. Desde la Supertel replican: en el  2001 se eliminó el redondeo en el cobro de servicios de telefonía móvil, en beneficio del usuario, que implicaba el cobro total de la tarifa aunque no se haya consumido todo un minuto aire. Para efectivizar el control a las telefónicas, la institución se ha dotado de equipos especializados para realizar el control del espectro radioeléctrico y de los servicios móviles. Crearon un laboratorio de homologación que tiene tecnología de última generación, el segundo en Sudamérica, después de Brasil. Cuentan con un Centro  de Respuesta a Incidentes Informáticos, con Certificación Internacional que sirve  para el control de la ciberseguridad. Funcionarios de la Supertel afirman que la prioridad siempre ha sido defender los derechos de los usuarios; un ejemplo de aquello, fueron los 12 millones de dólares en compensación que han obtenido de las operadoras móviles.

La búsqueda de una entrevista a funcionarios del Mintel fue inútil, porque ninguno estaba autorizado para dar declaraciones. Hasta hoy esperamos la prometida con el Ministro de Telecomunicaciones. Ing. Augusto Espín.

Entrevista

Paola Pabón, asambleísta de PAIS, parte de la
Comisión de Gobiernos Autónomos y Descentralización

“Si la Supertel estuviera creada en la Constitución, fuera inconstitucional crear la Agencia de Control”

"Sin duda uno de los temas críticos del debate de la nueva ley será la nueva institucionalidad. La Agencia de Regulación y Control suplirá los roles de la Superintendencia de Telecomunicaciones".

 

PAOLA PABÓN

¿Cómo fue el proceso de aprobación del borrador de la Ley de Telecomunicaciones para que pase a primer debate en la Asamblea?

La Ley de Telecomunicaciones es un tema en discusión desde el período anterior. La comisión anterior de Gobierno Autónomos y de Descentralización ya conoció un proyecto de Ley que fue calificado por el CAL, pero como parte de la agencia legislativa planteamos un hito previo a la aprobación de la Ley de Telecomunicaciones y fue la Ley de Comunicación. Una vez aprobada la Ley de Comunicación tenemos un marco más general para abordar una Ley desde lo técnico, que tiene que ver con el espectro radioeléctrico, que es lo que regula la Ley de Telecomunicaciones. En esa medida ha sido un tema que se ha ido aplazando y hoy lo hemos logrado por fin, y estoy bastante satisfecha de tener un informe para primer debate.

¿Por qué tanta satisfacción?

Porque era un proyecto pendiente desde el período anterior. Ahora tenemos un informe para primer debate que abrirá la discusión en el pleno de la Asamblea y colocará la Ley de Telecomunicaciones como una prioridad en la agenda legislativa. La ley actual data de 1992, es una ley que está al margen de la constitución de 1998 y del 2008. Era importante tener un nuevo marco regulatorio para actualizarlo de cara a la Constitución de Montecristi. En estos últimos años ha habido una evolución  respecto a las comunicaciones en el Ecuador, han evolucionado las Tics, la relación de los usuarios de cara a la telefonía celular, de voz y de datos, el acceso a internet. Hoy es otra la relación con las tecnologías.

La Ley de Telecomunicaciones tiene un marco bastante amplio, con reglas de juego claras para el espectro radioeléctrico y una nueva institucionalidad. Estamos planteando una rectoría del Gobierno Central, como lo establece el Art. 261 de la Constitución. Se está planteando una Agencia de Regulación y Control.

Uno de los temas más controversiales es la creación de esa Agencia de Control; su argumento, que el Gobierno Central es quien maneja los recursos estratégicos y es el encargado de dar los servicios públicos  y por lo tanto quien los controla. Pero ¿qué pasa si esta Agencia estará adscrita al Ministerio de Telecomunicaciones, es decir, al Ejecutivo, cuando el control  corresponde a la Función de Transparencia y Control Social, a través de la Supertel?

Sin duda uno de los temas críticos del debate de la nueva Ley será la nueva institucionalidad. La Agencia de Regulación y Control suplirá los roles de la Superintendencia de Telecomunicaciones. Ahí hay varios argumentos constitucionales, no solo el Art. 261 como parte del servicio público, sino la rectoría que tiene el Gobierno Central respecto del espectro radioeléctrico, a través del numeral 10. Ese artículo dice que el Gobierno Central da rectoría sobre el espectro radioeléctrico y el régimen general de comunicaciones y telecomunicaciones. Hemos generado desde la Constitución de Montecristi un marco para establecer que el manejo de los recursos naturales, de los sectores estratégicos tiene que estar en manos del Gobierno Central, porque finalmente estamos haciendo un cambio de modelo.

¿Cuál es ese modelo?

Tener control sobre los recursos naturales y los sectores estratégicos. La Supertel suplantada por la Agencia de Control puede jugar el mismo papel de control.

No puede ser lo mismo, porque una Superintendencia por definición es un ente autónomo, pues es parte de otra función del Estado, mientras que esa Agencia implicaría dependencia del Ejecutivo.

"Hay que discutir, yo también tengo algunas preocupaciones sobre cómo se va a hacer esta función de control".

Tú me estás planteando bajo una lógica de un modelo distinto al de Montecristi. A partir de la aprobación de la Constitución de Montecristi, la gran disputa sobre los sectores estratégicos es su control desde el Gobierno Central y eso estamos planteando sin tela de duda, ni dobles discursos. Hemos dicho que recursos como el petróleo, la minería y el espectro radioeléctrico deben tener la rectoría del Gobierno Central. Podríamos ver las condiciones en que se realizaría el control, yo no me cierro, aún estamos en un primer debate. Hay que discutir, yo también tengo algunas preocupaciones sobre cómo se va a hacer esta función de control. Creo que hay que profundizar, discutir y eso se reflejará en los articulados. Lo que nos interesa transmitir es que este es un modelo distinto. De hecho, desde 1993 que se planteó las primeras concesiones para las telefónicas, las recaudaciones para el Gobierno Central fueron de 57 millones de dólares, mientras que en el 2007 nosotros planteamos una renegociación de los contratos petroleros 400 millones de dólares. Estos recursos naturales que antes no estaban siendo regulados ni controlados, ni ejercida la función de la política pública desde el Gobierno Central eran más o menos mercancías que sin duda beneficiaban a los privados.

Al Ejecutivo se le están atribuyendo funciones de control que no le corresponde con la creación de la Agencia de Regulación. El control es solo de la Función de Transparencia. ¿En dónde está la clara diferenciación de las atribuciones de los poderes estatales? ¿Es inconstitucional?

Yo te aceptaría que hubiera una inconstitucionalidad en el caso que dijera que la Supertel esté planteada en la Constitución.

Es que eso no es posible asambleísta. El Art. 213 solo edtermina funciones generales de las Superintendencias. Ellas son creadas a través de una Ley.

A través de otras leyes se las crea. Finalmente estás hablando de la Función de Transparencia y Control Social, que juega un rol y papel por ley. Por ejemplo, hasta ahora no hay la Superintendencia de Ordenamiento Territorial y la crearemos en la Ley. 

Entonces ¿Cuál es el sentido de eliminar a una Superintendencia y crear una agencia?

Porque finalmente en el tema de la Superintendencia de Ordenamiento Territorial, por ejemplo, necesitamos un ente que esté por fuera del Ejecutivo y de los gobierno locales, que nos ayude a cumplir los objetivos de ordenamiento territorial, que en este caso pensamos que no se estarían cumpliendo. No hay ninguna inconstitucionalidad, hay una mirada que tú tienes y es absolutamente respetable.

No es mi mirada es lo que dice la Constitución…

No, porque la Superintendencia de Telecomunicaciones no está en la Constitución. Finalmente el control lo puedes hacer desde varias formas. Recuerda que nosotros ya hemos hecho varias agencias de control, en la misma Ley de Minería, por ejemplo.  No es un tema nuevo.  El control no solo lo puedes hacer desde las superintendencias, sino tendríamos que crear superintendencias para todo. Finamente hay unos temas que sin duda van a necesitar ser soportados desde la Función de Transparencia y Control Social, pero de ahí a decir que hay una inconstitucional, creo que hay miradas distintas. Yo aceptaría que es inconstitucional si en la Constitución estuviera enumerado que son parte de la Función de Transparencia, la superintendencia una y dos, etc.

En el marco de la democracia republicana, cada función del Estado tiene su competencia ¿Hay la ruptura de ese principio básico? ¿Por qué eliminar a una superintendencia que se ha calificado como eficiente y que además ha alcanzado metas como la eliminación del redondeo en la tarifa celular?

Todas esas tareas que pudo haberlas asumido la Superintendencia. Creo que aquí no está en juego si hicieron o no un trabajo eficiente, sino cómo planteamos esta nueva institucionalidad, de acuerdo a la Constitución de Montecristi. Depende de lo que se plantee en la Ley para esa Agencia de Regulación, depende de cómo esta crezca y qué funciones y potestades le des. Tú también puedes generar condiciones para que se haga ese control, para que haya garantía. La premisa no es que si no hay Superintendencia no va a haber control. Recordemos, que no es la primera vez que creamos una agencia de regulación y control. Para le Ley de Aguas creamos una agencia de regulación, porque creemos que estos recursos naturales y la política rectora del Ejecutivo debe ser  complementaria con las agencias de regulación. También va a depender de quien integra la Agencia de Regulación.

¿Qué independencia en el control habría si los miembros de la Agencia serían un delegado del Presidente, el Ministro de Telecomunicaciones o su delegado, y  un representante del Senplades. Todos son del Ejecutivo y no se puede ser juez y parte?

Es que obviamente el Ejecutivo tiene la rectoría. Nosotros estamos planteando un manejo de los recursos naturales de manera distinta. Por ser recursos naturales y estratégicos, la Constitución le da la rectoría a esta función del Estado, que no solo debe manejar la política rectora sino la de regulación. El servicio público te obliga a que haya regulaciones y controles. Creo que cómo se arme la Agencia de Regulación y cómo esté integrada todavía está en discusión, porque va el proyecto a primer debate.

¿Quién nos garantiza eso?

Hemos insistido en que el acuerdo comercial con Ecuador no es una adhesión al Tratado de Libre Comercio con Colombia y Perú. Mientras nosotros no tengamos documentos no se va a aceptar eso.

Precisamente la Constitución te plantea que lo hace el Ejecutivo; si no eres afectiva con el Gobierno obviamente no te garantiza.

El Art. 232 de la Constitución habla sobre las inhabilidades para funcionario públicos: “No podrán ser funcionarios públicos ni miembros de organismos directivos de entidades que ejerzan la potestad estatal del control y regulación, quienes tengan intereses en las áreas que vayan a ser controladas y reguladas o representen a terceros que los tengan” ¿Cómo si yo soy Presidente y negocio una concesión con una multinacional telefónica yo mismo voy a ejercer el control?

Finalmente esta es una propuesta que nosotros estamos haciendo y puede ser puesta a discusión. Nosotros creemos que estamos cumpliendo con lo previsto en la Constitución. No tenemos temor en plantear esta nueva institucionalidad. Hay experiencias en legislación en el Ecuador que nos permiten plantear el tema de las agencias. No solamente estas creando una nueva institucionalidad con la Agencia sino suprimiendo algunos órganos del sector. Son dos cosas distintas el Mintel y la Agencia, y me puedes rebatir diciendo que ambas están regidas por el Ejecutivo.

Qué pasa con el Acuerdo de la Comunidad Europea firmado con Colombia y que se firmará con Ecuador, sobre el tema de telecomunicaciones en donde afirma que “las autoridades reguladoras de los servicios de telecomunicaciones serán jurídicamente distintas e independientes funcionalmente respecto a cualquier proveedor de servicios de telecomunicaciones”. ¿No habría concordancia con el caso ecuatoriano?

Nosotros hemos insistido en que hemos llegado a un punto de acuerdo en las mesas de negociación con la unión Europea, en términos generales. Todavía no tenemos un documento. Hemos insistido en que el acuerdo comercial con Ecuador no es una adhesión al Tratado de Libre Comercio con Colombia y Perú. Mientras nosotros no tengamos documentos no se va a aceptar eso. No  me puedo adelantar mientras no tenga el documento del acuerdo.

Pero, Asambleísta, me referí sobre el tema de la independencia en el control de las telecomunicaciones.

Me parece que la Agencia de Regulación es autónoma y es técnica. La premisa no puede ser que porque esté en el Ejecutivo no es técnica, sino política.

Si en un supuesto hay un pacto  entre una transnacional y el Ejecutivo, que no estamos libres de eso, ¿dónde queda el control, si ya se mezcla con lo político? ¿Quién defiende al ciudadano?

Teniendo esa premisa, los ecuatorianos deberíamos estar contentos de tener 700 millones de dólares, lo cual no había pasado antes. Con la nueva legislación de Montecristi, creo que hay garantías adicionales. Desde el 93, durante 15 años el Estado ecuatoriano recibió 57 millones de dólares. Solo con la renegociación que hemos hecho en el 2007 hemos recaudado 700 millones. Hemos logrado lo que no se logró antes; por ejemplo, que los trabajadores de las operadoras telefónicas tengan utilidades, eso no pasaba antes. Hay condiciones técnicas y de garantía; ningún funcionario público está exento de responsabilidad. Lo que hay es una postura política legítima. No todo el mundo tiene que estar de acuerdo con lo que nosotros hacemos. Parte de la democracia es que hayan posturas políticas distintas y posturas políticas de desconfianza. No partamos de supuestos, hemos logrado que las telefónicas generen recursos para el Estado y eso lo planteamos con el Art. 34 de la Ley sobre las regalías. Aquí no cuidamos los intereses de la operadora, sino de los ecuatorianos.

El tema de las regalías es otra cosa. Si bien tienes millones de ecuatorianos que usan telefonía celular, no significa que el 100% de los ecuatorianos tengamos acceso a una línea telefónica. Ni tu uso de teléfono, ni la de otra persona va a ser el mismo, por lo tanto, no es un beneficio homogéneo.

Pero ¿qué mejor que revisar las altas tarifas que tenemos en telefonía móvil para beneficiar directamente al ciudadano?

Te hablo de recursos netos. Si vamos al SRI, hay 700 millones de dólares que han ingresado. Nosotros planteamos una regalía anual del operador. Las tarifas son tema de política pública y eso lo puede asumir el Ejecutivo y el Ministro de Telecomunicaciones. El tema de las regalías es otra cosa. Si bien tienes millones de ecuatorianos que usan telefonía celular, no significa que el 100% de los ecuatorianos tengamos acceso a una línea telefónica. Ni tu uso de teléfono, ni la de otra persona va a ser el mismo, por lo tanto, no es un beneficio homogéneo. La política redistributiva en el tema tributario de regalía, es que finalmente te entran los recursos; significa distribuir eso entre los que menos tienen y esos ingresos se convierten en escuelas, carreteras y hospitales. La disminución de la tarifa de celular no significa ganancia para todos.

Para todos, menos para el Estado…

Recuerda que el recurso natural y el espectro radioeléctrico tienen que generarte condiciones de beneficio a todos las ecuatorianas y ecuatorianos. Por eso hemos planteado una propuesta en donde de todas las ganancias de las telefónicas, un porcentaje entra al Estado y este la redistribuye. Con eso no quiero decir que no se deba hacer una revisión tarifaria. El momento en que te bajo la tarita te estoy arreglando tu problema con tu uso de teléfono, pero no estas generando política de redistribución.

El asambleísta Ramiro Aguilar ha definido al Mintel como un ente de facto en telecomunicaciones: el brazo ejecutor de la "Presidencia Imperial", que todo lo quiere controlar. ¿No es esto un síntoma de acaparamiento de poder?

No me extraña esa posición; no solo con el tema de la nueva institucionalidad, sino con cualquier cosa que planteemos. Somos un modelo de desarrollo distinto, que reivindica lo público y al Estado, que sin duda reivindica el control del Estado. De ahí hay una gran diferencia con el modelo neoliberal, en donde el Estado no debe tener regulación, ni control de nada.

Entrevista

Hugo Ruiz,  ex superintendente de Telecomunicaciones (1999-2003).
Experto en telecomunicaciones.

Por principio, el control en telecomunicaciones
tiene que ser independiente

¿El Ecuador necesita una nueva ley de telecomunicaciones?

Es necesaria una nueva ley de telecomunicaciones por que la que tenemos data del año 1992 y ha sido modificada un sin número de veces. En la mayoría de temas ya no corresponde con la actualidad que estamos viviendo. Ahora, esta Ley de Telecomunicaciones definitivamente debe mejorar en su totalidad a la anterior, porque de lo contrario no tendría sentido el que se expida.

¿En qué aspectos debería mejorar la nueva ley de telecomunicaciones, en el aspecto técnico, adaptación a las nuevas tecnologías, en cuestiones de control?

"En la eliminación de  la Superintendencia hay un problema constitucional, pero existe también un problema de orden práctico".

En varios aspectos. El sector de telecomunicaciones es sui generis, comparado con otros sectores. Porque los mayores adelantos tecnológicos se producen en telecomunicaciones, y no necesariamente en otros sectores; incluso en el propio sector eléctrico, la generación, la transmisión y la distribución de la electricidad con una serie de mejoras tecnológicas se sigue dando de la misma manera como hace muchos años. En cambio, en telecomunicaciones muchas tecnologías que aparecieron hace diez años posiblemente en la actualidad no tienen mayor vigencia. Ese es un tema importante que se debe tratar en la ley y por eso debería tener un tratamiento especial, porque se van generando nuevos temas debido a nuevas tecnologías. Se debe tramitar de una forma adecuada y rápida para que puedan producir los beneficios que se espera produzcan en una sociedad.

El sector de las telecomunicaciones está conformado en su mayoría por empresas que prestan servicios a la ciudadanía; de acuerdo con el Art. 314 de la Constitución, el Estado garantizará los servicios públicos y su provisión responderá a principios de obligatoriedad, generalidad, uniformidad, eficiencia, responsabilidad, universalidad, accesibilidad, regularidad, continuidad y calidad; el Estado dispondrá que los precios y tarifas de los servicios públicos sean equitativos y establecerá su control y regulación.

La mayoría de empresas que integran el sector de telecomunicaciones son controladas en su operación. Sobre la operación, las empresas prestan servicios a la ciudadanía; estos servicios tienen que ser vigilados, auditados, intervenidos en caso que sea necesario y permanentemente controlados, de acuerdo con la misma Constitución, por las Superintendencias. Es por eso que existe una Superintendencia de Telecomunicaciones que  tiene que controlar, vigilar, auditar e intervenir a las empresas que prestan servicios a los ciudadanos. Estos servicios se prestan a través del pago que hace el ciudadano por el servicio de telefonía móvil, telefonía fija, por televisión por suscripción, por un servicio de internet etc.

¿Así como existen estas superintendencias, pueden ser igualmente eliminadas cuando se deroga la ley que la creo?

Podrían ser eliminadas pero siempre y cuando esa eliminación corresponda a lo que establece la Constitución. Si la Constitución establece que se necesita una Superintendencia para hacer estas tres funciones con respecto a las operadoras, no puede eliminarse una Superintendencia desde mi punto de vista.

En la eliminación de  la Superintendencia hay un problema Constitucional, pero existe también un problema de orden práctico, que está relacionado con el hecho de que las empresas operadoras son para prestar servicios de diferente índole; hablábamos de la telefonía fija, de la telefonía móvil, de servicios portadores, los servicios de banda ancha móvil que están actualmente en boga, servicios de audio y video por suscripción, servicios de radiodifusión; incluso servicios que se prestan sin costo alguno para los usuarios igual como la televisión abierta. Hay muchas empresas que se dedican a losnegocios en ese sector, y son alrededor de unas 3000 empresas que tienen que ser controladas por la Superintendencia. Además, la Superintendencia tiene que realizar el control de aquellas empresas o personas que tienen concesiones o títulos habilitantes para utilizar el espectro radioeléctrico. Habría un universo de más de 400 empresas controladas.

Es diferente controlar a más de 4000 mil empresas que prestan servicios, muchas de ellas a la ciudadanía, que controlarar 20 o 30 que exploten el petróleo.

Caso muy diferente al de petróleo o la minería que son empresas que explotan y no prestan servicios al público. La Constitución puede establecer una agencia de regulación y control, y la regulación y el control se pueden hacer por una misma entidad; así es como lo está haciendo la empresa de regulación y control hidrocarburífera, pero eso no es posible en el aspecto telecomunicaciones

En nuestro país existen las empresas públicas de telecomunicaciones, que de acuerdo a la Constitución pueden prestar servicios en forma especial y delegar esta prestación a través de una entidad de regulación para que la hagan las empresas privadas. Entonces en la explotación y en la prestación los servicios de telecomunicaciones también intervienen empresas del Estado. Daré dos ejemplos: la CNT-EP, otra empresa es la Etapa- EP, otra es Ecuador TV.

¿Cuál es la finalidad de crear una Agencia de Control de las Telecomunicaciones, que tiene muchísimas atribuciones, administración, regulación, control, gestión, control de parámetros técnicos de medio de comunicación?

Desconozco cuál sea la finalidad. Yo más bien me remito a los aspectos en este tema en el orden constitucional y aspectos de tipo práctico. Es diferente controlar a más de 4000 mil empresas que prestan servicios, muchas de ellas a la ciudadanía, que controlarar 20 o 30 que exploten el petróleo, por ejemplo. Incluso,en el mismo sector eléctrico no existe un número de empresas como en el sector de telecomunicaciones.

Por otro lado, se está por firmar el acuerdo con la Unión Europea. La Unión Europea está constituida en su mayoría por países que tienen una trayectoria tecnológica, política, incluso bastante más larga que las que puede tener nuestro país. En estos convenios que hace la Unión Europea, en los que tiene que ver en el aspecto de telecomunicaciones, se considera dos aspectos que son muy importantes y que valdría la pena tomarlos en cuenta en esta nueva Ley. Primera, que la Agencia de Regulación y Control, en nuestro caso, sería juez y parte. Uno de los miembros es el Ministro de Telecomunicaciones, otros son delegados de la Senplades y del Presidente. Pero uno de los miembros, que es el Ministro de Telecomunicaciones, es presidente de la empresa CNT, de Ecuador TV que son empresas a las que tiene que vigilar, controlar, auditar e incluso, en determinados momentos, intervenir. Entonces, se produciría una especie de auto control, auto intervención y auto vigilancia.

El ministerio del ramo es parte del Ejecutivo, y la Agencia está adscrita directamente a ella ¿si hay algún tipo de acuerdo bajo la mesa con alguna operadora, las acciones de control estarían neutralizas, la vigilancia y la auditoria, porque eso lo hace la Supertel?

Un organismo de control por definición debe ser independiente de las otras funciones del Estado. El superintendente en cualquiera de las áreas tiene que tener la independencia para poder juzgar y si es el caso sancionar a cualquier empresa. No debe haber limitaciones. Otro aspecto que cuida mucho la Unión Europea es que los títulos habilitantes para la explotación de los servicios de telecomunicaciones deben ser entregados de una forma equitativa y lamentablemente ese aspecto no es posible tenerlo aquí en el Ecuador, por que las empresas del Estado tienen preferencias con respecto a las empresas privadas. Por ejemplo, solo CNT tiene las bandas de frecuencia para tecnología 4G. Conozco a través de los propios reportes de la Superintendencia que tienen alrededor de unos 5000 usuarios postpago y unos 140 mil usuarios prepago en tecnología LTE. Entonces habría una especie de discriminación.

Otro aspecto que cuida mucho la Unión Europea es que los títulos habilitantes para la explotación de los servicios de telecomunicaciones deben ser entregados de una forma equitativa.

En caso de que esta ley sea aprobada por la Asamblea Nacional y efectivamente se creara la Agencia de Regulación y Control ¿podríamos calificarla de retroceso, porque hace algunas décadas en el tema de telecomunicaciones todos  los poderes se concentraron en un solo organismo, ligado al ejecutivo; en el caso actual es el Mintel?

Puede ser. Hay diferencia; por ejemplo, entre el año 1972 y el 2014. Una de esas diferencias es que el único servicio que existía en el año 72 era la telefonía fija y era prestada por el IETEL o por otra entidad y la telefonía era un monopolio del Estado. Como era un monopolio de Estado y además era el único servicio, el propio Estado tenía que controlarse. Pero actualmente la cantidad de servicios de telecomunicaciones es bastante alta, sin considerar aquellos que en el transcurso de tiempo se seguirán sumando. Si nos referimos a lo pasó en 1992, desde mi punto de vista se cometió un error porque se entregó a una sola persona, una superintendencia de telecomunicaciones que se creó para que haga la regulación y el control lo cual no estaba bien porque la regulación tiene que hacerla un cuerpo colegiado y el control lo puede hacer un superintendente que está a cargo de una superintendencia

En la ley de telecomunicaciones hay una serie de unidades que se ocupan de diferentes aspectos del control, la vigilancia, la auditoria y a intervención; pero este tipo de temas tienen que ser discutidos y analizados con mucha profundidad porque no es un tema sencillo. No es un tema que desde el punto de vista técnico lo domina la ciudadanía en general, son temas muy complejos incluso para aquellas personas que ya son iniciados en este tema. Se requiere de un estudio y de un análisis bastante más profundo que el que se ha dado, en el que tiene que intervenir los actores del sector.

¿Cómo fue el proceso para conseguir el proyecto de Ley?

Entiendo que la propuesta la hace el Presidente de la Republica, para que sea remitida a la Asamblea. Ha sido discutida y analizada originalmente en el Ministerio de Telecomunicaciones solamente. Quienes más conocen la problemática que entraña los servicios de control del servicio de telecomunicaciones, con absoluta convicción que son los funcionarios de la superintendencia porque ellos son los que están todos los días en el sector

¿Usted cree que en la comisión de Gobiernos Autónomos estén analizando, borrando y  quitando artículos solamente para adscribirse a lo que solicita el Ejecutivo?

Entiendo que debe haber personas entendidas en esta comisión. Se debe invocar a la defensa de los intereses del país para que los señores asambleístas que están discutiendo este tema en la comisión se llenen de argumentos y conocimientos que vienen de los diferentes actores del sector para que puedan citar si tal o cual articulo vale o no vale la pena. Creo que hay necesidad de reflexionar un poco más profundamente y hay que hacer las cosas.

¿Qué pasaría en el país si el Misterio de Telecomunicaciones se convierte en una especie de “todo poderoso” con la Agencia encargada  del Control y él mismo encargado de dictar las políticas? 

Lo primero sería un problema constitucional  porque el tema del control tiene que realizarlo una superintendencia de acuerdo con la Constitución. Segundo, habría un problema de tipo práctico porque la entidad de regulación y control en este caso sería juez y parte, lo cual no está de acuerdo con las premisas del convenio de la Unión Europea. Tercero, a mí me parece que las funciones del Ministro de Telecomunicaciones son exageradamente numerosas, porque entiendo que a una persona no le va alcanzar el tiempo para ejercer la presidencia de todas las entidades de que por ley está encargado. El Ministro es presidente del Registro Civil, de Ecuador TV,  presidente del directorio de CNT y preside el CONATEL.

Más allá del tiempo necesario para asumir tantas funciones el Mintel,  ¿se trata de sumarle más atribuciones al poder Ejecutivo?

El control por definición debe ser independiente, y eso le corresponde a la Función de Transparencia y Control Social, de la cual la Superintendencia  de Telecomunicaciones es integrante. Pero esto no significa que la Superintendencia depende de lo que decida la Función de Transparencia y Control sino que interviene en esa función  con independencia de las otras funciones del Estado. Esa es una característica que debe tener un organismo de control.

Una primera razón para que no se elimine a la Supertel es que es inconstitucional en sí mismo. Sin embargo para usted como conocedor del sector, ¿hay una segunda razón que no justifique este cambio de institucionalidad?

Un logro de la Supertel fue la eliminación del redondeo. Si usted utilizaba un servicio telefónico  por un minuto y un segundo se redondeaba a dos minutos; claro que si usted utilizaba por 9 minutos 59 segundos  también se redondeaba a 10 minutos. En este caso la diferencia no es amplia, pero en el primer caso sí es pérdida absoluta de casi el doble. Haciendo un promedio, aproximadamente se estaba cobrando un 27% o 28% más  por un servicio que no se prestaba.  Hablo de 1999, cuando yo personalmente dicte la resolución para eliminar el redondeo, el 11 de febrero de ese año; y eso sigue hasta ahora.

"Un logro de la Supertel fue la eliminación del redondeo. Hace años se cobraba de una manera que si usted utilizaba un servicio telefónico  por un minuto y un segundo se redondeaba a dos minutos".

Se estima que en el año 2009 que se conmemoraba 10 años de eliminar el redondeo se había producido un ahorro de más de 2000 millones de dólares. Esa es una labor que ha hecho la Superintendencia. Otra labor fue el combate que hicimos a los callback y bypass, que eran dos fenómenos de la época. El bypass había producido que el tráfico internacional, que lo manejaba la empresa del Estado, disminuya de una manera absolutamente extraña.Con el combate que hicimos con técnicos ecuatorianos, el tráfico subió en proporción de 4 a 1 frente a lo que se recibía,  y eso significó que ingrese dinero para el Estado ecuatoriano.

La Supertel siempre ha defendido  al usuario, al ciudadano. Los beneficios del conocimiento  que tienen los funcionarios de la Superintendencia  son innegables. Esta es una institución que al no depender del Gobierno Central tiene mayor estabilidad para sus funcionarios. Aquí hay funcionarios con conocimientos académicos, con experiencia y méritos que conocen muy bien de esos temas. Yo que dirigí esta institución sé que existen funcionarios que tienen trayectoria y hay gente muy entendida en todos los temas de telecomunicaciones.

¿Cuáles son los desafíos de ejercer el control por parte de la superintendencia de telecomunicaciones desde adentro? 

Es un desafío permanente y difícil. Es difícil porque por naturaleza humana a nadie le gusta que lo controlen y entonces la función que hacen las superintendencias incluso les vuelve antipáticos. Pero no queda otra alternativa que cumplir con lo que establece la ley. Es una labor permanente y rigurosa por el mismo número de empresas o de personas naturales que utilizan las telecomunicaciones.

¿Qué parte de la ley resulta beneficiosa, en cuanto al avance tecnológico?

Hay temas que lamentablemente solo se mencionan. Por ejemplo,  el asunto de la convergencia  que es un tema de actualidad y tiene que ser mejor desarrollado. La convergencia significa utilizar una misma red para prestar varios servicios; pero parece que hay inconsistencias en el proyecto. Otro tema que tiene que ser más profundamente analizado es de la interconexión. En telecomunicaciones se necesita de análisis técnicos exhaustivos. Existen ambigüedades y peor todavía tiene contradicciones el proyecto. Todos deben ser temas bien definidos. En mi tiempo teníamos dos problemas, primero que no había una ley adecuada y segundo, no teníamos dinero para trabajar porque el presupuesto de la superintendencia era exiguo. Entiendo que ahora es bastante y es mejor porque ha permitido que se puedan hacer mejores cosas.

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