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22 de Octubre del 2020
Historias
Lectura: 17 minutos
22 de Octubre del 2020
Carlos Pontón
Abogado y socio de la oficina de Quito de Fidesburó (compañía consultora tributaria). 
El FMI y una inminente reforma tributaria: es el momento de ser sinceros
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Manifestantes en Quito protestan en contra de las políticas impulsadas por el Fondo Monetario Internacional. La entidad multilateral ha otorgado un crédito al Ecuador por USD 6,5 mil millones a diez años plazo. Foto: Luis Argüello / Archivo PlanV

 

Casi todas las recomendaciones del FMI tienen un fuerte componente de regresividad al afectar al ingreso gastado y a la capacidad de ahorro de las personas que prácticamente sostienen los ingresos fiscales del país.


En este octubre del 2020, el Gobierno del Ecuador y el Fondo Monetario Internacional suscribieron una carta de intención, en la cual nuestro Gobierno se comprometió, a cambio de recibir los fondos de la entidad financiera acreedora, a cumplir con las obligaciones económicas pendientes, como son las deudas a: los proveedores del Estado, Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD), ex trabajadores de las empresas públicas liquidadas, jubilados, devolución de impuestos, entre otros.

El Ecuador recibirá USD 6.500'000.000 a 10 años plazo, con cuatro años de gracia a una tasa de interés del 2.9%; lo cual ayudará a cubrir la falta de ingresos fiscales de estos tres últimos años, situación agravada por la pandemia de la COVID-19.

Según el Gobierno, parte del acuerdo con el FMI es bajar el déficit por lo que, por un lado, se deberá reducir drásticamente el gasto público (tanto social, de inversión y corriente) y, por otro, se deberá incrementar los ingresos fiscales, aproximadamente en un 2.5% del PIB. Obviamente, esta misión ya no la asumirán el actual gobierno ni la actual Asamblea Nacional, sino los próximos personeros.

La forma de hacerlo, al no existir esperanzas de un incremento significativo de los ingresos petroleros y, más allá de los que se pueda obtener por la venta de los activos del Estado —lo cual sería un harakiri, porque muchos de esos activos, que se pretende privatizarlos, son parte del patrimonio público y tendrán siempre potencialidad de generar ingresos recurrentes, como los obtenidos por la exportación de energía a los países vecinos— es aumentar la presión fiscal a través del incremento de los impuestos.

En efecto, el FMI ha señalado que en el Ecuador existe demasiado “gasto tributario”. Por esto último se entiende como aquel monto de ingresos que la administración tributaria deja de percibir al otorgar un tratamiento de incentivo o beneficio tributario, como son las exoneraciones o rebajas de impuestos.

El organismo internacional considera también que tal nivel de tratamientos diferenciados en el pago de impuestos (como en el Impuesto a la Renta o el IVA), eventualmente nos conducirá a un grave problema de déficit fiscal de muy costosa salida, más allá de una fuerte inequidad social.

Una de las recomendaciones es subir el IVA al 15% (3% más en la tarifa actual). También se sugiere: eliminar devoluciones de IVA; gravar con Impuesto a la Renta la décimo tercera y décima cuarta remuneración de los trabajadores; aumentar las tarifas del Impuesto a la Renta; crear nuevamente un impuesto ambiental... Con todo, analizando estas propuestas o recomendaciones que el FMI hace a cambio de otorgar la línea de crédito comentada, se volvería a vulnerar, como ya ha sucedido en otras ocasiones, al mayor segmento poblacional como es: la clase trabajadora en particular y a la clase media en general.

Una de las recomendaciones del fmi es subir el IVA al 15%. También se sugiere: eliminar devoluciones de IVA; gravar con Impuesto a la Renta la décimo tercera y décima cuarta remuneración de los trabajadores; aumentar las tarifas del Impuesto a la Renta; crear nuevamente un impuesto ambiental..

Justamente, esta situación sanitaria ha llevado a una crisis económica generalizada para la mayoría de la población. Gran parte ha perdido su empleo y muchas empresas del segmento de las Pymes han cerrado sus puertas. Más allá de explicaciones ideológicas que pueda decirse al respecto, en estos tiempos de pandemia subir los impuestos a los trabajadores o a los consumidores —por ejemplo: un incremento de IVA, que por ser el tributo que grava la generalidad de las ventas, automáticamente generaría un efecto regresivo al destinarse una mayor parte del actual reducido ingreso al tributo— sería perverso, porque no solamente quitaría poder adquisitivo a la población ante su demanda agregada, sino que disminuiría la poca capacidad de ahorro de la gente. Además, generaría, en una economía dolarizada como la ecuatoriana, un incremento generalizado de los precios del mercado, cuyo efecto es el aumento de la inflación.

No se trata, pues, de que la tarifa de IVA en el Ecuador sea una de las más bajas de la región y del mundo, sino que no es el momento apropiado, tanto económica como socialmente, para incrementarla. Sin embargo,  esta tarifa, más temprano que tarde —cuando se haya superado, en parte, los efectos de la crisis y se hayan recuperado los empleos a los niveles normales que conlleve a un incremento del poder adquisitivo de la población— deberá incrementarse, obviamente manteniendo las exclusiones de esta tarifa general a más consumos de productos y servicios básicos para la gente, para no afectar gravemente a los de menos ingresos.


El 21 de enero del 2020, el presidente Lenin Moreno, junto a Richard Martínez y el canciller José Valencia, mantuvieron una audiencia con Kristalina Georgieva, directora general del FMI. Foto: Jonathan Miranda/Presidencia de la República

Volviendo al punto central, casi todas las recomendaciones del FMI tienen un fuerte componente de regresividad al afectar al ingreso gastado y a la capacidad de ahorro de las personas que prácticamente sostienen los ingresos fiscales del país. Y no me refiero a los impuestos de la actividad económica de las empresas, como el Impuesto a la Renta de sociedades (que ese es otro tema y en lo cual es dable que existan, hasta cierto punto, estímulos y beneficios tributarios), sino a la afectación directa que recibirían los ciudadanos como usted o como yo, en seguir pagando los “platos rotos” de la crisis, con más imposición indirecta.

No sorprende, en lo absoluto, que históricamente los ajustes fiscales hayan afectado a la clase media. Pero, al inicio de la pandemia se pensaba que las autoridades del país iban a entender la problemática fiscal que viene arrastrándose por décadas y que, por fin, iban a solucionar los asuntos inherentes a la fiscalidad como debería ser, mediante la tributación directa. ¡Qué tan alejados de la realidad! Ni con toda la experiencia de lo que se ha vivido en estos 40 años de “democracia”, sumadas las crisis económicas causadas por los bancos, los desastres naturales, los gobernantes de turno, la corrupción generalizada, la delincuencia económica y la reciente crisis pandémica (la peor de todas), la política fiscal y tributaria pudo enderezarse. Seguimos en este macabro juego de empobrecer a la gente con reformas integrales tributarias (que de integrarles no tienen nada), afectando cada ve más la capacidad contributiva de las personas. Nuevamente, con lo que se avizora, volvemos a los tiempos de reformas tributarias remotas del año 1999 o 2001 (Ley para la Reforma de las Finanzas Públicas y Ley de Reforma Tributaria).

El gobierno, con la creación del  “Régimen impositivo para las microempresas”, la no devolución dineraria de los reintegros de tributos, la amenaza de eliminar los gastos personales, el fallido intento de crear contribuciones humanitarias (en especial a la de los trabajadores), más la serie de abusos detectados en la propia administración tributaria, como por ejemplo las coactivas; y las arbitrarias y desproporcionadas medidas precautelatorias, ha dado muestras de querer convertir nuevamente a nuestro régimen tributario en un sistema alejado de su concepto progresivo y eficiente.

el fmi ha señalado que el Gobierno necesita reducir las exenciones en el Impuesto a la Renta y ampliar la base imponible de este tributo para que se genere mayor ingreso que pueda ir a los más pobres.

Sin embargo, no todo lo que ha alertado el FMI es desalentador. Esta entidad financiera internacional ha señalado, a través de su personero en Ecuador, Julien Reynaud, que “el Gobierno necesita reducir las exenciones en el Impuesto a la Renta y ampliar la base imponible de este tributo para que se genere mayor ingreso que pueda ir a los más pobres”. En parte, tiene razón, porque en el Ecuador existen muchos escudos fiscales, blindados a través de leyes de fomento (como el COPCI y la Ley Orgánica de Fomento Productivo), so pretexto de mejorar la capacidad productiva de las empresas, generar empleo directo y dinamizar la economía a través de innovación de modelos de negocios y valor agregado en nuevas inversiones productivas y comerciales (como por ejemplo en los sectores priorizados de la economía o en las industrias básicas).

No obstante, tales inversiones que permitirían cambiar la matriz productiva del país y el escalonamiento a procesos de mejoras y de diversificación económica, casi no lo han logrado, pues no se observa mayor desarrollo productivo en nuestra economía. Prueba de ello es que seguimos dependiendo de la explotación de recurso no renovables, como el petróleo y en la economía primaria.


El primer gran fracaso de la década correísta fue el llamado cambio de la matriz energéticoy a este siguió el cambio de matriz productiva, que nos volvió más dependientes de las actividades extractivistas y de exportaciones tradicionales.

Estos incentivos excesivos no benefician directamente a las personas de alta capacidad contributiva sino al “vehículo empresarial” de obtener beneficios, como son las sociedades, las cuales no son más que ficciones legales que ayudan a generar rentabilidad en las inversiones realizadas de las personas físicas; pero quienes están detrás de estas corporaciones, son justamente estas personas de carne y hueso las que disfrutan de las ganancias. Posiblemente los dueños de estas sociedades, se beneficien a través de exoneraciones por el método de tax sparing local, pero eso es otro tema.

Volviendo el punto principal, el problema de la fiscalidad directa no es tanto el porcentaje de la tarifa de Impuesto a la Renta global de personas naturales o de sociedades, ni el número de incentivos y beneficios (tales como exoneraciones, deducciones, reducciones o tratamientos diferenciados en el impuesto en mención). El problema radica en que nuestra autoridad de control tributario no ha sido muy eficaz con el cumplimiento impositivo de los poderosos, es decir, de los que más tienen; a diferencia del control impositivo a los otros quintiles de contribuyentes, donde la facultad determinadora ha sido un completo éxito. Son estas personas de mayor riqueza y patrimonio quienes casi no muestran, ni formal ni materialmente, sus ingresos o su capital, pero en la práctica sí lo poseen, sea a nombre propio o de testaferros. Son en estas personas donde debería focalizarse, como señala nuestro artículo 300 de la Constitución, las herramientas de control de impuestos, porque a su haber poseen una gran cantidad de activos y bienes, que muchas veces no nos explicamos cómo los obtuvieron. Otro tanto de estas personas, en cambio, solo muestra una parte de sus posesiones al fisco, pero las mantiene ocultas (normalmente en jurisdicciones extranjeras de menor imposición, preferentes o paraísos fiscales) mediante estructuras poco transparentes y de mucho sigilo.

El problema radica en que el sri no ha sido muy eficaz con el cumplimiento impositivo de los poderosos, es decir, de los que más tienen; a diferencia del control impositivo a los otros quintiles de contribuyentes.

En fin, la administración tributaria tiene aún mucho que realizar en beneficio del país. Ha logrado, eso sí (porque hay que reconocerlo), mejorar la eficiencia recaudatoria, pero aún debe seguir trabajando mucho, sobre todo en la mejora de recaudación impositiva directa (a pesar, que en este milenio, la brecha entre imposición directa e imposición indirecta ha disminuido). 

El SRI tiene a su haber mucha información que se ha incrementando con el tiempo. Posee información del sistema financiero, información de catastros, declaraciones patrimoniales de salida, flujo y movimiento de capitales; facilidades de intercambio de información con otras administraciones tributarias extranjeras, información de precios de transferencia; el SRI forma parte del Foro Global de Transparencia, entre otras herramientas. Incluso, se ha pensado en repatriar capitales (justificados y no justificados) fugados, a través de incentivos de sinceramiento patrimonial (nada descabellado).


El SRI ha mejorado la eficiencia recaudatoria, pero aún debe seguir trabajando mucho, sobre todo en la mejora de recaudación impositiva directa. Foto: El Universo

Con todo, a pesar de esa abundancia en información, el ajuste de cuentas tributarias es aún insuficiente. La inteligencia fiscal debe aumentar su labor porque va demasiado lenta en relación a mecanismos cada vez más sofisticados de elusión y evasión tributaria, como por ejemplo los mecanismos de erosión de las bases imponibles y el poco control a las transacciones económicas electrónicas.

Se habla de crear un “censo patrimonial”  para ahondar más la realidad económica de los poderosos y al mediano plazo de establecer un “impuesto general al patrimonio”, como coralario de cerrar el círculo de control del propio Impuesto a la Renta. Este censo sería un paso muy grande para aproximarnos a la realidad contributiva. Y es justamente allá donde deben apuntar los gobiernos, para dotar al régimen tributario de simplicidad, eficiencia y suficiencia recaudatoria. Con esa información se consolidarían los dos impuestos generales progresivos: el de la renta (en todos sus tipos y variables, que incluye el de las herencias, plusvalía, etc.) y el del patrimonio general —incluso podría sumarse un tercer tipo de tributo, como el impuesto directo al gasto—, que lleguen mutuamente a complementarse y tengan ambos, impuestos sintéticos y globales, resultados más cercanos a la progresividad y a la equidad vertical.

A estos impuestos, indefectiblemente, debe sumarse siempre el IVA (como impuesto indirecto general a las ventas y consumo), el cual ayuda a mantener la recaudación, la neutralidad, la no incidencia y la suficiencia recaudatoria de la población. Con la eficiencia de estos tres impuestos generales y ortodoxos (tipo renta, tipo patrimonio y general a las ventas) que gravan los tres momentos de generación, capitalización y consumo de la riqueza y, priorizando en los dos primeros, la progresividad y con un mayor énfasis e incidencia en la parte de la población más acaudalada, la presión fiscal aumentaría ostensiblemente, sin poner en detrimento a los contribuyentes más débiles con reformas tributarias regresivas que perjudicaría sus ingresos. 

La recaudación tributaria, con esto, dejaría de ser tan mediocre, propia de un país en vías de desarrollo, y la generación de empleo y de riqueza productiva (bandera de lucha del gremio empresarial) quedaría intacta. Lo idóneo no es castigar el capital productivo, sino gravar los beneficios logrados.   

Así lograremos un acercamiento a la tan nombrada equidad, igualdad y justicia social, dentro de parámetros constitucionales, democráticos y republicanos, similar a los que pasa en muchas jurisdicciones europeas del “primer mundo”. Así se lograría que la población vuelva a confiar en el sistema tributario y obviamente, ayude a custodiar esa recaudación para que no se desvíe en el camino, pero eso es materia de otro análisis.

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