Según el contralor subrogante, Pablo Celi, los indicios de responsabilidad penal para Correa surgen del Decreto Ejecutivo 1218, que afectó el cálculo de la relación deuda-PIB para el endeudamiento externo del Ecuador. También hay responsabilidades por la declaratoria de secretas o reservadas a las operaciones de deuda, por fuera de la normativa legal y constitucional, por la falta de cumplimiento de los requisitos previos para contratar deudas cuando se ha superado el límite legal, por no registrar como deuda las operaciones de preventa de crudo, por no considerar la deuda interna parte de la deuda, y otras causas.

Entre los funcionarios inculpados tras el informe final del examen especial sobre las operaciones de la deuda, hecho público este lunes 9 de abril, están el expresidente de la República, los ministros de Economía y Finanzas, los subsecretarios de Financiamiento Público, exdirector Nacional Seguimiento y Evaluación de Financiamiento Público, el Coordinador General Jurídico del Ministerio de Economía y Finanzas, que actuaron durante el periodo analizado. En otros casos, como la contratación de deuda mediante las ventas anticipadas de petróleo, hay sanciones de multa y destitución para los anteriores pero también los ministros de Hidrocarburos, miembros del directorio de EP Petroecuador, incluido el representante de Senplades, gerentes generales de Petroecuador, y otros. Los subsecretarios de Financiamiento Público tienen también multas y destitución por la inexistencia de un archivo íntegro de las operaciones de endeudamiento.

El examen especial a la legalidad, fuentes y usos de la deuda pública interna y externa, del periodo mencionado se realizó en el Ministerio de Economía y Finanzas, el Banco Central del Ecuador, la Senplades, y fue iniciado por Pablo Celi, Contralor General Subrogante, el 31 de julio de 2017.

El examen buscaba verificar el cumplimiento de las disposiciones legales en las operaciones de deuda pública interna y externa y si los recursos provenientes de esa deuda fueron debidamente presupuestados, recibidos, contabilizados y transferidos a los organismos ejecutores de los planes, programas y proyectos.

Normativa relacionada con el endeudamiento público

Respecto de la normativa relacionada con el endeudamiento público, el examen concluye que el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, Coplafip, en el año 2010 derogó varias normas legales que preveían en forma clara la composición del endeudamiento público, las que fueron reemplazadas por leyes y reglamentos que permitieron una aplicación discrecional de los conceptos relativos al endeudamiento y su utilización.

Por eso el informe recomienda a la Ministra de Economía y Finanzas elaborar con sus funcionarios un proyecto de reformas al Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas y su Reglamento General, en el cual se incorporen, entre otros elementos, los controles, la composición, administración, publicidad de información, niveles de aprobación, destino del endeudamiento público (porque para el correato la definición de infraestructura es suigéneris, y sirve para todo hasta para contratar personal), registros de deuda interna. La Contraloría ordena que el proyecto de reforma se ponga a consideración del Presidente Constitucional de la República a fin que se presente a la Asamblea Nacional, para su trámite de aprobación respectivo.

Declaratoria de secreta y reservada a documentación relacionada con operaciones de endeudamiento

En este punto el Informe concluye que los Ministros, Subsecretarios de Financiamiento Público y el Coordinador General Jurídico del Ministerio de Finanzas, que actuaron en el período sujeto a examen, “mantuvieron en vigencia y aplicaron las Resoluciones Ministeriales MF-DM-RD-2010-001, 002 y 003 de 27 de abril, 27 de octubre y 1 de noviembre de 2010, respectivamente, con las cuales se declaró como secreta y reservada la documentación de las operaciones de endeudamiento externo e interno, sin verificar que el alcance de las citadas Resoluciones guarde relación con lo dispuesto” en el Coplafip.

Se dice que limitaron el acceso a la información a los usuarios internos, externos y ciudadanía en general y que el equipo de auditoría no cuente oportunamente con la documentación que permita el control y seguimiento de las operaciones de endeudamiento y en consecuencia, no se transparente los procesos de contratación de la deuda pública externa e interna.

Recomienda la Contraloría a la Ministra de Economia y Finanzas derogar en forma motivada dichas Resoluciones Ministeriales, por su ilegalidad, “sin perjuicio de que la Corte Constitucional, en el ámbito de sus competencias, declare de oficio la inconstitucionalidad y el efecto de la invalidez jurídica de las citadas resoluciones”.

Y que de ahora en adelante, la ministra establezca, así mismo mediante resolución motivada, que la reserva en el acceso a la información de deuda solo “se limitará a los casos en los que determine la ley, esto es, cuando su divulgación pueda causar perjuicios o condiciones desfavorables, la que en todo caso no podrá extenderse más allá de la suscripción de los contratos” y no como se ordenó en el régimen anterior hasta que termine de pagarse la deuda. Al revés, en cuanto se suscriba una operación de deuda toda la información y documentación se pondrá a disposición del público en la página web del Ministerio.

Recomienda que el ministerio cuide la legalidad de sus resoluciones ministeriales y dispone que se tomen medidas para que las áreas operativas y de decisión del Ministerio de Finanzas “pongan a disposición de la Contraloría General del Estado toda la información que sea requerida por ésta (sic), como parte de los procesos de control de los recursos públicos”, puesto que en el examen especial, según se narra en el informe, hubo varias negativas y excusas a entregar la información.

Operaciones por ventas anticipadas de petróleo no consideradas en la estadística de deuda pública

En este punto se concluye que los Ministros de Finanzas, que actuaron en el período de examen, es decir Rivera y Herrera, no emitieron la normativa técnica a ser aplicada por el Comité de Deuda y Financiamiento, en lo relativo a la ejecución de operaciones de endeudamiento público, de administración de deuda y operaciones conexas, lo que hizo que no hubiera reglas para hacer estas operaciones de financiamiento.

Tampoco ellos, los subsecretarios de Financiamiento Público y directores nacionales de Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público, del Ministerio de Finanzas, del período, verificaron o controlaron que se registren las ventas anticipadas de petróleo, lo que cambió la relación del saldo de la deuda/PIB, a pesar de que esos ingresos fueron para darle liquidez al Estado ecuatoriano. Tampoco hubo, concluye la Contraloría, el plan de fortalecimiento y sostenibilidad fiscal que dispone el artículo 124 del COPLAFIP.

Patricio Rivera, ex ministro coordinador de Política Económica; Rafael Correa, y Fausto Herrera, ex ministro de Finanzas. 

Por ello recomienda a la Ministra de Economía actual que emita las normas técnicas para la ejecución de operaciones de endeudamiento público, de administración de deuda pública y operaciones conexas, normas que deben ser de conocimiento público.

Además, el subsecretario de Financiamiento Público y el director nacional de Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público deberán incluir en los boletines de deuda los saldos devengados y pendientes de devengar de las operaciones por ventas anticipadas de petróleo y que estos deberán ser considerados como parte del endeudamiento público.

Entre la ministra y el gerente general de Petroecuador deberán coordinar para que, en caso de que se decidan nuevas ventas anticipadas de petróleo, estas sean tramitadas observando y cumpliendo los requisitos establecidos para una operación de crédito o de deuda pública, según la normativa legal y constitucional.

Expedición y aplicación de Decreto Ejecutivo 1218, afectó el cálculo de la relación deuda/PIB y límite para el endeudamiento

Las conclusiones de este punto se refieren directamente a Rafael Correa pues fue él quien con Decreto Ejecutivo 1218 de 20 de octubre de 2016, reformó el artículo 135 del Reglamento General del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, cuando la relación declarada deuda pública/PIB, sin incluir los saldos por preventas de petróleo, era de aproximadamente el 38%, muy próxima al límite del 40% que establece la normativa.

Con su decreto, Rafael Correa estableció “una metodología para el cálculo de la deuda pública del país, con relación al Producto Interno Bruto (PIB), sin fundamento legal alguno, disponiendo que dicho cálculo se realice sobre la base de los Estados Consolidados de Deuda Pública de cada ejercicio fiscal, de conformidad con el Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional, en contraposición a lo dispuesto en el artículo 123 del COPLAFIP y a la tradición histórica de utilizar la deuda agregada para el cálculo del cumplimiento del límite establecido”.

Obviamente, los ministros, subsecretarios de Financiamiento Público y el director nacional de Seguimiento y Evaluación del Financiamiento Público tampoco cumplieron con la ley, lo que ocasionó “que la deuda interna en su conjunto no sea considerada en los boletines de la deuda pública, a pesar de que no existe evidencia de la cancelación de la deuda interna con la utilización de recursos monetarios”; así como también, que se concreten operaciones de endeudamiento a pesar de haberse superado el 40% establecido como límite del endeudamiento público, sin pedir aprobación legislativa, como pide el artículo 124 del Coplafip.

Ellos tampoco verificaron ni dispusieron que los estados agregados de la deuda pública sean publicados en la página web del Ministerio de Finanzas, otra falta contra el ordenamiento jurídico e impidiendo que se transparente la información sobre deuda interna, y eso a partir del 1 de enero de 2017 hasta la fecha corte del examen, lo que ya involucra a funcionarios del actual régimen.

Por eso recomienda a la Ministra de Economía y Finanzas elaborar un proyecto de derogatoria del Decreto Ejecutivo 1218, respecto al cálculo de la relación deuda/PIB, para consideración del Presidente de la República, que respete lo que dice el COPLAFIP, en sus artículos 123 y 124 sobre qué es deuda pública y su límite.

También debe recalcularse la deuda, considerando estos componentes del endeudamiento público, lo que deberá ser publicado en la página web del ministerio, y respecto de cualquier endeudamiento no constante en el financiamiento previsto en el Presupuesto General del Estado, aprobado por la Asamblea Nacional para el ejercicio económico 2018 y para los ejercicios económicos subsiguientes, se deberá observar, como dice el artículo 124 del Coplafip, el ajuste gradual del monto de la deuda, en el plazo considerado en el plan de fortalecimiento y sostenibilidad fiscal.

Convenio de crédito suscrito entre EP Petroecuador y el Industrial and Commercial Bank of China Limited (ICBC), gestionado por la empresa estatal petrolera y sin Convenio de Restitución

Aquí la Contraloría concluye que el ministro de Finanzas y el gerente general de Petroecuador, y otros funcionarios, además de los miembros del directorio de la petrolera estatal, permitieron que esta gestione y obtenga líneas de crédito, lo que se opone al objeto y finalidad para los que fue creada, pues obtener créditos, de acuerdo con la Constitución y la ley, es función del Ministerio de Finanzas. En este crédito, que fue de US$ 970 millones, ni siquiera se suscribió el convenio de restitución entre el prestatario y el garante.

Dispone, en consecuencia, a la ministra de Economía y Finanzas y el gerente general de EP Petroecuador que dejen insubsistente el convenio de cooperación entre ambos ya que no le toca a Petroecuador gestionar créditos, y/o líneas de financiamiento para la caja fiscal ya que este deberá limitarse “estrictamente” al financiamiento de sus operaciones.

Por otro lado, deberán coordinar las acciones legales que permitan suscribir el convenio de restitución de valores correspondientes al contrato de crédito con el ICBC.

Y al Ministro de Hidrocarburos, que preside el Directorio de Petroecuador le pide que disponga al gerente general que cuando firme líneas de crédito estas se realicen cumpliendo los requisitos legales respectivos y con los documentos que respalden el destino de los recursos para el uso de la estatal petrolera y no para liquidez de la caja fiscal.

Ausencia de "Oficina Conjunta" como mecanismo de Administración de la Línea de Crédito IV suscrita con Banco de Desarrollo de China

Los ministros de Finanzas y subsecretarios de Financiamiento Público no cumplieron una cláusula de ese convenio de crédito con lo que no se estableció la "Oficina Conjunta" que debía administrar y dar seguimiento al convenio y a los proyectos a ser ejecutados. Ni siquiera se dispone de los listados de contratistas, proyectos elegibles, inspecciones en sitio de los proyectos que permitan determinar el progreso de los mismos como tampoco se elaboró los informes semianuales resumidos y trimestrales de avance de los proyectos.

Se recomienda por tanto a la Ministra de Economía y Finanzas que disponga cumplir lo previsto en el convenio con el Banco de Desarrollo de China, para tener dicha oficina conjunta y dar adecuado mecanismo de administración y seguimiento.

La Subsecretaría de Financiamiento Público no mantiene un archivo completo de la documentación que respalda las diferentes operaciones de financiamiento

Concluye la Contraloría que los subsecretarios de Financiamiento Público no tuvieron un archivo íntegro para la identificación inmediata de la documentación que respalda las operaciones de endeudamiento. Esto, por supuesto, ha afectado “el conocimiento pleno y el análisis de la información relacionada con estas operaciones, al no tener seguridad razonable de la integridad y conformidad de la documentación, así como la secuencia cronológica de los hechos o actos administrativos ocurridos en los procesos de endeudamiento público”. Por esto la Contraloría tuvo que limitar el análisis de operaciones, y tendrá que seguir investigando para realizar “posteriores acciones de control”.

Recomienda por tanto a Economía y Finanzas que asegure que exista un archivo íntegro para la identificación inmediata de la documentación que respalda la totalidad de la información referida a operaciones de endeudamiento y que se controle que toda la documentación que respalde los procesos de endeudamiento público, incluidos los legales, los de justificación de la operación, los relativos a la negociación, a la suscripción y a la ejecución, se encuentren debidamente foliada y archivada.