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11 de Noviembre del 2021
Historias
Lectura: 24 minutos
11 de Noviembre del 2021
Daniel Pontón C.
El nuevo Plan Ecuador y sus dilemas
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Toneladas de drogas incautadas en varios casos han sido destruidas en coordinación con la Policía Nacional y el Consejo de la Judicatura. Foto: Ministerio de Gobierno

El problema de centrarse fundamentalmente en la mitigación local es que ha hecho perder de vista la dinámica y configuración regional del narcotráfico de los últimos 20 años. En otras palabras, es como centrarse en los muros de contención sin tener en cuenta el tamaño del aluvión.

Combatir el narcotráfico se ha constituido en la bandera de lucha del presidente Guillermo Lasso ante el deteriorado panorama de inseguridad que vive el Ecuador. El efecto del narcotráfico, según el diagnóstico oficial, ha generado que en lo que va del año cobre la vida de 256 personas dentro de las cárceles, y sea el responsable de un gran porcentaje de los más de 1.800 homicidios a nivel nacional registrados en 2021. Es por ello que en una entrevista realizada esta semana en la BBC de Londres, el mismo presidente Lasso anunció que es hora de un nuevo “Plan Ecuador” dando a entender que sus intenciones no solo se quedarán en lo doméstico, sino también promover un férreo apoyo técnico y financiero internacional de EE.UU, de Colombia y de la Unión Europea principalmente.

El nombre Plan Ecuador no es nuevo; aunque el discurso del gobierno no parece interesarse en rescatar un malogrado proceso de desarrollo y seguridad fronteriza propuesta por el gobierno de Rafael Correa en el año 2008. Tampoco parece interesarse en replicar una nueva estrategia regional contra el narcotráfico y el crimen organizado al estilo del Plan Colombia en el año 1999 y el Plan Mérida en el 2007 (cabe recordar que ambos programas terminaron con millonarios programas de cooperación estadounidense para el fortalecimiento de las capacidades militares y policiales para el combate frontal al narcotráfico en Colombia, México y Centroamérica principalmente) y sobre los cuales se han remitido innumerables críticas por sus efectos y resultados.

Apenas posesionado, el nuevo gobierno anunció la decisión de instalar radares de detección aérea en las provincias de Manabí y Santa Elena, para inaugurar una nueva era en la lucha contra las drogas.

No se trata de hacer especulaciones sobre un tema que se tiene solo discursos y muy poco detalle e información al respecto. Pero de lo que sí se está seguro, dada las acciones desplegadas y manifiestas insinuaciones, es que el propósito fundamental es poner al Ecuador en el “ojo del huracán” de una nueva guerra contra el narcotráfico. Por esta razón, el objetivo de este artículo es analizar algunos dilemas que este nuevo Plan Ecuador debe enfrentar en el contexto regional y local actual. 

¿Un nuevo efecto globo es deseable?

Apenas posesionado, el nuevo gobierno anunció la decisión de instalar radares de detección aérea en las provincias de Manabí y Santa Elena, para inaugurar una nueva era en la lucha contra las drogas. Junto a esta medida, meses más tarde, se anunció la necesidad de mejorar los controles en los puertos para cerrar la salida abrupta de drogas (no se habla de compra de scanners que puede hacer más productivo y eficiente el control). Estas medias se muestran como necesarias, toda vez que por los puertos se ha incautado más del 35% del total de cocaína para el tráfico externo y en alta mar en lo que va del 2021 se han incautado más de 18 toneladas.

Como complemento a estas acciones, se habla también de promover una ley de derribo de aeronaves clandestinas y los estados de excepción decretados ante la inseguridad han puesto un particular asiento sobre el control del narcotráfico y el microtráfico. El diagnóstico sobre la cual se basan estas acciones es que ha existido por más de una década demasiada permisividad respecto a este fenómeno, sobre todo en el espacio aéreo y marítimo nacional. El objetivo es recuperar la soberanía de control estatal del narcotráfico para generar un mecanismo disuasivo que desincentive paulatinamente la penetración del narco criminalidad en Ecuador. En otras palabras, un nuevo efecto globo.


El radar en Montecristi entró en funcionamiento el pasado 28 de octubre, pero semanas después dejo de funcionar, hecho atribuido a una explosión que se está investigando. Foto: Ministerio de Defensa

El efecto globo consiste en el desplazamiento de un fenómeno delictivo a nivel espacial cuando el control del Estado presiona a una zona determinada como conflictiva. Las críticas sobre este efecto es que este ha sido una de las características principales de la vieja guerra contra las drogas iniciada internacionalmente hace 50 años, basada en logros o conquistas parciales generando así una dispersión del problema a otras escalas territoriales. Este es el caso del efecto Plan Colombia sobre el Ecuador, pues es conocido que a raíz de la intensificación de la campaña narcoguerrillera y narcodelictiva en la década del 2000, una estela de criminalidad y narcotráfico se replegó sobre la frontera ecuatoriana, que hizo a este territorio uno de las zonas más conflictivas de la región.

Según el Observatorio de Drogas de Colombia, la frontera colombiana con Ecuador concentró casi el 40% del total de cultivos y el 25% del total de laboratorios en el 2020, sobre todo el Departamento de Nariño. Si bien ha habido reducciones importantes en la presencia de cultivos en los últimos años (en el 2015 los cultivos llegaron a más del 50% y los laboratorios al 40%), el caudal de drogas producido es muy importante y peligroso. Desde una perspectiva de largo plazo, es un hecho comprobable que la penetración del narcotráfico en Ecuador se deba a un sistemático efecto del Plan Colombia desplegado en la región desde hace más de 20 años y que encontrado en las costas y puertos ecuatorianos un importante puerto de salida.

Pero el efecto Plan Colombia no son los únicos factores que explica el crecimiento. A partir del 2012 Colombia empezó a evidenciar un súbito proceso de escalamiento de cultivos y producción de cocaína en su territorio con una gran incidencia en su frontera sur. Solamente el municipio de Tumaco tenía en el 2017 más de 21.000 hectáreas de hoja de coca. Se estima que Colombia produce más de 1.100 toneladas puras de cocaína al año de las 1700 a nivel regional, promedio que está por arriba incluso de los años precedentes al Plan Colombia. Entre las causas de este crecimiento se atribuyen al relajamiento estatal a partir de la firma de los acuerdos de paz, la poca eficacia de la erradicación manual y forzada de cultivos de coca que sustituyan al glifosato, al fracaso en la implementación de los acuerdos de paz en Colombia y otros factores socioeconómicos. Un mayor caudal de producción de cocaína es también una explicación para el súbito crecimiento del narcotráfico en Ecuador.

También juega en la explicación lo rentable que significa el mercado de cocaína colombiana en los centros de consumo de mayor renta, pues el 80% de la cocaína incautada en Estados Unidos y Europa es de origen colombiano).  A esto se suma las ventajas geográficas comparativas respecto a las apetecidas rutas del pacífico para el transporte y trasiego de drogas que hecho del Ecuador un sitio estratégico de la criminalidad organizada y su respectiva innovación criminal. 

Entonces como se ha podido analizar, la penetración del narcotráfico en general se origina por una compleja articulación de factores internos y externos.  Desde nuestras capacidades, es comprensible y deseable que los esfuerzos por un mayor control territorial de drogas tengan como fin un efecto de desplazamiento del fenómeno. No sería la panacea, pero sí sería la mejor alternativa posible para la seguridad nacional (término poco usado actualmente en el reportorio discursivo de la seguridad en Ecuador). No obstante, el problema de centrarse fundamentalmente en la mitigación local es que ha hecho perder de vista la dinámica y configuración regional del narcotráfico de los últimos 20 años. En otras palabras, es como centrarse en los muros de contención sin tener en cuenta el tamaño del aluvión. Por esta razón, este efecto globo solo tendría sentido con una gran iniciativa política, técnica y financiera a nivel regional contra el narcotráfico y hacia allá parece apuntar la estrategia gubernamental.  ¿Tendrá el Ecuador el peso diplomático suficiente a escala internacional para revertir esta situación? ¿Cómo pasar de ser un actor pasivo y espectador de la política de drogas a ser un actor proactivo?  El tiempo lo dirá.


Proceso de incineración de 1.76 toneladas de drogas incautadas en siete casos, que se destruyeron la semana del 20 de octubre del 2021,  en Quito, en coordinación con Policia y Judicatura. Fotos: Ministerio de Gobierno

A pesar de esto, el principal dilema no viene solamente de la extensión internacional de la capacidad del control, sino de la dinámica económica actual del narcotráfico de cocaína, la misma que ha sido poco analizada y estudiada para la toma de decisiones. En este sentido, el objetivo central de la estrategia de control (destrucción de plantaciones, destrucción de laboratorios e interdicción de drogas) ha sido por un lado impedir que la droga llegue a destino del consumidor. Sin embargo, desde el plano económico, la estrategia de control busca limitar la oferta de drogas con la finalidad de elevar el precio final del producto y así hacer menos inaccesible el consumo de drogas a la población (a mayor precio menos acceso). Se estima que el precio de la cocaína en los centros más lucrativo de consumo no ha sufrido incrementos importantes e incluso en algunos lugares tiende a la baja, a pesar de las severas restricciones de la oferta producto de una mayor incautación y control de producción.  No obstante, el negocio de la cocaína opera con lógicas de monopsonio (monopolio del comprador), el cual siempre termina imponiendo los precios a los productores para garantizar el mismo precio final del producto al consumidor.

En este juego, los productores de hoja de coca (predominantemente campesinos y el eslabón más débil de la cadena de producción) son los que asumen las pérdidas finales de la estrategia de erradicación de cultivos, pues los grupos narcotraficantes siempre terminarán pagando el mismo precio por la cantidad de hoja de coca vendida. De aquí se desprenden una natural propensión a la innovación campesina haciendo que el ciclo de la cosecha se aumente de 3 a 6 veces por año, se obtenga un mejor rendimiento de producción de hoja de coca por hectárea y mejoras que apuntan a un mejor rendimiento en el proceso de refinamiento de cocaína. Este fenómeno ha generado a escalca mundial, y poco explicable desde la lógica del control, que a pesar de haber mejorado en los niveles de incautación de cocaína (se estima que el promedio está entre el 30 al 40% del total de la producción), los cultivos se hayan disparado. A mayor incautación, mayor producción para reemplazo. Sobre esta lógica, el efecto globo tiene poco que decir, pero si se desea una victoria parcial es algo que tiene que resolver a través de estrategias socioeconómicas. El trabajo punitivo contra las drogas no es la única vía para desincentivar la producción.

El problema de la violencia

El control del narcotráfico es la política principal empleada por el gobierno para hacer frente a la creciente ola de violencia. La penetración de carteles extranjeros y el rompimiento de un acuerdo mafioso  para el manejo del microtráfico han sido identificadas como las causas de esta una sanguinaria guerra.  Por lo tanto, es necesario combatir el narcotráfico con decisión.  El presidente reconoció que esta no será una tarea fácil y tardará mucho el Ecuador en recuperar la paz anhelada por la ciudadanía. El problema es que este aumento de la violencia se da luego de casi una década de buena cosecha que hizo que la tasa de homicidios en el año 2017 se ubique en 5,7 por cada cien mil habitantes. Luego casi de tres años de crecimiento esta tasa se proyecta que llegará a los 11 por cada cien mil a finales de 2021 donde Guayaquil se constituye el epicentro de esta nueva escalada delictiva. A final de este año se espera que la tasa llegue a más de 21 en esta ciudad. Según las autoridades policiales, la violencia criminal es la responsable de más del 70% de las muertes violentas del país.

Por lo general, existe un error conceptual al relacionar casi mecánicamente la penetración del narcotráfico con violencia. Es cierto que el narcotráfico y el crimen organizado necesitan de la violencia y la corrupción para operar, pero esta violencia es instrumental y regulatorio en sus propósitos, aunque llamativa y altamente difundida. Dentro de la estructura motivacional del homicidio existen los homicidios por violencia criminal y los homicidios por violencia interpersonal caracterizados por problemas de convivencia ciudadana. Existen lugares donde la violencia regulatoria criminal opera con tasas descendentes de homicidios. En la época más violenta de la mafia italiana (años 90), por ejemplo, el promedio de homicidios en ese país era de 1,7 por cada cien mil habitantes muy acordes a la media europea.  Otro ejemplo es Colombia, que a pesar de un súbito incremento del narcotráfico en la última década su tasa de homicidios se ha mantenido a la baja incluso en el marco de la pandemia. Y ni que hablar de países como Perú y Bolivia donde la presencia del narcotráfico se da en el marco de tasas de homicidios más bajas que Ecuador.


La violencia criminal ha cobrado víctimas como el presentador de Ecuavisa, Efraín Ruales, ocurrido el 27 de enero del 2021, en Guayaquil. Foto: Diario La Hora

El problema en Guayaquil es que esta violencia instrumental (venganza, ajustes de cuentas) propia del mundo criminal, se ha hecho pandémica, llamativa y podría estar alcanzado matices culturales como forma de resolver conflictos sociales cotidianos. Entre el año 2020 y 2021 en el sur de esta ciudad el homicidio ha crecido en más de 100% donde se han evidenciado una gran cantidad de homicidios por encargo sin explicación racional alguna. El crecimiento de la violencia en estos tres años no solo se da en Guayas, sino en también todas las provincias de la Costa, la Frontera Norte y algunas provincias de la Sierra (aunque de manera menos vertiginosa). De igual forma, la violencia interpersonal ha crecido en casi el 40% entre 2020 y 2021. ¿Es todo esto producto de la guerra entre bandas o ya estamos espiral de violencia que ha contaminado otros espacios sociales?

Para los que sostienen que el descenso del homicidio en la década precedente se debió a un rompimiento de un acuerdo mafioso, la evidencia estadística hace poco sostenible ese argumento. Durante los años 2009 y 2018, la tasa de homicidio redujo en proporciones importantes en la mayoría de provincias del país. Si el acuerdo mafioso hubiera tenido efectos, se tendría que afirmar que las mafias del narcotráfico han sido los responsables de la regulación de la violencia a escala nacional, incluido Quito donde también hubo descensos importantes. Por lo general, y dependiendo del contexto, la violencia producto de acuerdos y desacuerdos mafiosos operan en circunscripciones definidas como es el caso de las ciertas cárceles del país y ciertos territorios. Pero es poco probable que esa maquinaria criminal compita en capacidades de despliegue territorial con el Estado en general.

En la página 36 del Informe Ejecutivo sobre el Homicidio de las Naciones Unidas de 2019 se dice lo siguiente: «Si bien el nivel de homicidio puede caer rápidamente cuando los grupos del crimen organizado o las pandillas optan por las "treguas", la única forma de obtener una reducción a largo plazo y sostenible de la tasa de homicidios es combatiendo la impunidad, mejorando el estado de derecho y la gobernanza, e invirtiendo en educación».

La impunidad este factor parece haber ido en crecimiento en los últimos años. Un ejemplo de ello, es que el trabajo investigativo  de la Dinased ha mostrado rendimientos decrecientes respecto a la capacidad de resolver homicidios.

Respecto a la impunidad este factor parece haber ido en crecimiento en los últimos años. Un ejemplo de ello, es que el trabajo investigativo  de la Dinased ha mostrado rendimientos decrecientes respecto a la capacidad de resolver homicidios debido a abruptos recortes presupuestarios. Es cierto que ahora los homicidios son más difíciles resolver, pero en proporción la cantidad de homicidios resueltos se mantiene casi estable en el tiempo y no existen esfuerzos (llámese recursos humanos y logísticos) que le permita a la Policía mejorar en sus investigaciones ante incrementos de muertes por homicidios.   Son conocidos los déficits en materia de investigación científica criminal y otros equipos por falta de mantenimiento, actualización y compra de licencias. De igual forma, poca atención se le ha dado el pedido de la Fiscalía de incrementar personal, cuyo accionar tiene directa relación con el control de impunidad. El accountability frente a la eficiencia terminal de la justicia es prácticamente inexistente.

La variable impunidad es un recurso altamente estratégico para el control del incremento del homicidio y sobre eso hay abundante literatura.  No se trata de encarcelar más, sino de encarcelar bien. Y ni qué hablar del tema arma,s cuando el homicidio por arma de fuego pasó otra vez a ser mayor al 70% del total cuando se había logrado hasta el 2018 alrededor del 50%.

Es comprensible y razonable que se ubique al microtráfico como la causa que hace germinar todo este problema. Sin embargo, ya me he pronunciado en otras ocasiones sobre la mala idea que significa encarcelar abruptamente microexpendores como medida para palear esta crisis delictiva.  La crisis de violencia carcelaria tiene una directa relación con esta práctica punitiva contra las drogas y a su vez, el mismo problema carcelario guarda relación con la violencia en las calles.  El gobierno parece haber comprendido esta dinámica y a retirado por el momento su pretensión de eliminar las tablas de regulación del consumo y tráfico de drogas. Es más, su política pretende ir más allá a través de fortalecimiento de la prevención de la demanda de drogas como una medida para enfrentar el microtráfico. Si bien es importante destacar esta medida, no es menos cierto que el microtráfico se nutre de la informalidad. Una lucha contra las finanzas ilícitas y estructuralmente un proceso de formalización de la economía a largo plazo pueden complementar adecuadamente la política de prevención de drogas.  Reiterando, la estrategia de control estatal debe ir de la mano con una buena estrategia social.

Volviendo al tema, sin una estrategia de política pública que recupere la gobernanza de la inseguridad (el tema cárceles es un recurso altamente estratégico para este fin en el caso ecuatoriano), desmantelar estructuras criminales de narcotráfico en contextos de crecimiento de la violencia promueve indirectamente una guerra entre bandas y sus efectos directos e indirectos hacia la población civil. También se promueve una mayor violencia estatal contra el crimen y la utilización mafiosa de la fuerza del Estado para los fines del narcotráfico. Esto podría remitirnos a un círculo vicioso sin precedentes, donde las experiencias regionales son un ejemplo. México, por ejemplo, se embarcó en una campaña contra las organizaciones criminales a principios del año 2000 con serias dificultades en la consolidación de sus policías municipales y estatales. Centro América, la guerra de pandillas se ha dado en el marco de Estados seriamente debilitados institucionalmente que no han podido parar la espiral de violencia.

Conclusiones

Romper las estructuras criminales del narcotráfico se presenta como una buena y responsable idea que no se alcanza con esfuerzos propios, sino que debe involucrar un amplio concurso de esfuerzos y responsabilidades internacionales para contener el aluvión de drogas al que nos enfrentamos. Pese a ello, hay factores de política internacional que no contralamos y que necesitan un giro completo en la estrategia diplomática y en el enfoque sobre como enfrentar estos problemas.

Si el Ecuador viene de una década de buena práctica en reducir homicidios, pues son esas mismas estrategias y otras complementarias las que podrán contener esta ola criminal. Para ser eficiente, se debe primero ser eficaz.

Es importante aprender para no cometer los mismos errores de otras realidades y otros momentos históricos. También queda claro que la estrategia de drogas por sí sola no va a solucionar el problema criminal. Para ello, se requieren procesos de fortalecimiento institucional que permitan recuperar la gobernanza de la seguridad. Se está consciente de las urgencias económicas del Estado, pero el gobierno debe aprender a invertir recursos en función de objetivos estratégicos concretos. La inversión en investigación criminal para fortalecer el trabajo de policía y fiscalía parece ser una buena idea. Mejor idea que el oneroso despliegue de operativos de escuadrones de seguridad que poco aportaran a parar la criminalidad en el largo plazo.

Si el Ecuador viene de una década de buena práctica en reducir homicidios, pues son esas mismas estrategias y otras complementarias las que podrán contener esta ola criminal. Para ser eficiente, se debe primero ser eficaz.

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