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13 de Abril del 2020
Historias
Lectura: 13 minutos
13 de Abril del 2020
Carlos Pontón
Federalismo, descentralización, recursos y COVID-19
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Los cacicazgos locales han hecho mucho daño a la descentralización definitiva en este país, porque muchos de ellos se han encerrado en un pequeño grupúsculo de élite política, para blindar exclusivamente sus intereses políticos, que lejos de beneficiar a su población, más bien han terminado aislando a su ciudad y cantón.

En virtud de la reciente emergencia sanitaria relacionada con la pandemia mundial del COVID-19 que ha llegado a nuestro país de una manera más alarmante frente a otros países de la región, ha resurgido en la esfera política un escenario nuevamente regionalista de segregacionismo porque en Guayas se ha concentrado más del 70% de los casos. Este es uno de los debates más controvertidos en la historia contemporánea del Ecuador, que envuelve temas como la autonomía y descentralización de las regiones administrativas y geográficas del país. En especial a lo atinente a la ciudad de Guayaquil y todo su entorno, porque históricamente ha sido una sociedad perjudicada por ciertas políticas centralistas de los diversos gobiernos y también, porque ha sido renuente, por injerencia de sus élites dominantes de varias décadas, a establecer un verdadero proyecto nacional en función a una eficiente descentralización.

En efecto, uno de los principales razones por las que ha aflorado este sentimiento anti-centralismo en esta época de pandemia, es por la deficiente dotación de insumos y servicios sanitarios bajo la entera responsabilidad del Gobierno central, a través del Ministerio de Salud Pública, MSP, o del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, IESS. Estos han dejado en evidencia, más allá de sus problemas presupuestarios y de flujo monetario —también de responsabilidad del Gobierno central— la negligencia administrativa y operativa al momento de atender a cientos y miles de pacientes, para, por ejemplo: realizar pruebas de laboratorio, practicar exámenes, entregar resultados y diagnósticos,  dotar de medicamentos, hospitalizar pacientes, garantizar al personal médico y auxiliar para proteger su salud, entre otras.

La ciudad más afectada: Guayaquil y sus alrededores (Samborondón, Daule y Durán), han sufrido en “carne propia” los problemas del servicio público sanitario del país (aparte de los problemas mortuorios), y esto ha generado nuevamente la crítica de muchos de sus ideólogos al manejo de la cosa pública en el campo de la salud desde el Estado central. Y es que, en efecto, la rectoría en salud le corresponde al MSP, cuya acción debería conllevar la creación de mecanismos regulatorios para que los recursos (provenientes del Presupuesto General del Estado, las ONG y los organismos internacionales) se orienten a la implementación de planes y proyectos, dentro de un Sistema Nacional de Salud, focalizando dichos recursos a esta pandemia epidemiológica.

Sin embargo, se ha fracasado rotundamente en estos planes, pues se ha puesto en manifiesto el colapso el sistema sanitario guayaquileño. Las autoridades locales, más allá de su fracaso en controlar la masificación de los contagios —dentro del estado de excepción decretado y de su inacción en lograr el aislamiento necesario de la población— se ven atadas de manos al no contar con competencias de políticas sanitarias eficientes, que permitan manejar el problema desde su esfera local, sin depender tanto de la regulación central. De hecho,  Guayaquil se reporta como la ciudad con los más altos índices de incumplimiento a las medidas adoptadas por el Gobierno, como, por ejemplo: la prohibición de circulación y movilización vehicular.

Aunque guayaquil ha crecido en población y se ha fusionado geográficamente con Durán, Daule y Samborondón, jurídicamente no funciona como un distrito metropolitano, porque no ha existido la voluntad política del municipio.

No obstante, ¿qué han hecho las fuerzas políticas guayaquileñas —que han gobernado la ciudad y la provincia por casi 30 años a través del mismo partido político— para asumir una competencia tan importante en lo social, a pesar de tener ciertas herramientas establecidas, tanto en la propia Constitución de la República y el COOTAD, cómo en planes —por ejemplo: el de Desarrollo y el del Buen Vivir— para dar respuesta a las necesidades sanitarias de la población? ¿El modelo de gestión administrativo de su ciudad se ha encargado de construir y mantener infraestructura física y los equipamientos de salud, tal como le faculta el COOTAD (competencia exclusiva para su propia jurisdicción)?

Es evidente que —aparte de los problemas operativos y políticos para instaurar una completa descentralización y desconcentración que conlleve en una forma de Estado diferente con base en una integralidad de este, hasta en las limitadas competencias, en materia de infraestructura sanitaria— los niveles de GAD de la zona (como el provincial o municipal) han fracasado rotundamente en su realización, como pasa también en otros municipios y provincias. Guayaquil ha llegado al extremo —por su desconexión en muchos ámbitos, entre esos el de la salud pública— a optar por figuras de asistencia social privada benéfica, entre ellas, el asunto de la salud. Y aún así, unida a la ineficiente política pública sanitaria, no llega a los estándares deseados en esta materia, en comparación con la capital.

Aunque la ciudad ha crecido demográficamente y se ha fusionado geográficamente con Durán, Daule y Samborondón, jurídicamente no funciona como un distrito metropolitano, porque no ha existido la voluntad política del cabildo mayor (Guayaquil) de planificar el territorio con una visión macro, tal como ha criticado la investigadora de diseño urbano María Augusta Hermida. Ahí es donde se puede empezar a ver el inicio a una verdadera descentralización que tanta falta hace a un país de 221 Municipios y 24 provincias.

La ciudad de Guayaquil en conjunción con las otras tres ciudades aledañas, formarían una mancomunidad organizada que esté por encima de los cuatro municipios y que derive a la desfragmentación de las acciones en procura de dotar de obras, bienes y servicios en función a las necesidades colectivas de las personas dentro de su propio territorio. Es aquí, en este nivel de gobierno donde podremos creer que el Estado central debería empezar a descargar competencias a niveles de gobiernos locales que abarquen un importante número de población de manera equilibrada, que cubra la demanda colectiva desde un punto de vista eficiente, en procura de garantizar el bienestar social en la zona descentralizada. Para esto se necesita una cohesión de la sociedad, fuera de ofertas demagógicas, principalmente en el campo de la salud y la educación. 

Los cacicazgos locales han hecho mucho daño a la descentralización definitiva en este país, porque muchos de ellos se han encerrado en un pequeño grupúsculo de élite política, para blindar exclusivamente sus intereses políticos, que lejos de beneficiar a su población, más bien han terminado aislando a su ciudad y cantón. La descentralización no funciona si no se interactúa con otras zonas descentralizadas o desconcentradas, menos si adopta políticas egocéntricas de desatenderse de las necesidades de los otros colectivos. No podemos hablar de descentralización —mucho menos de federalismo— si las competencias para dotar de servicios públicos, por ejemplo, son totalmente desiguales en cantones o provincias de disparidad poblacional.

No podemos hablar de descentralización —mucho menos de federalismo— si las competencias para dotar de servicios públicos, por ejemplo, son totalmente desiguales en cantones o provincias de disparidad poblacional.

Es importante llegar a buscar un desarrollo equitativo del país en todas sus zonas descentralizadas. Guayaquil y sus zonas deben funcionar colectivamente en pro de su jurisdicción y del resto de jurisdicciones, más si es el principal puerto del país y el segundo puerto de arribo aéreo internacional.

La ciudad, debe establecer políticas de desarrollo económico, determinando acciones en el sector productivo, sin depender de las buenas o malas acciones el Gobierno central. No se diga tampoco las acciones en los asuntos de las fiscales, pues la dependencia financiera de los GAD a las transferencias del Gobierno central es alarmante. ¿Se imaginan otorgar la administración central de los impuestos internos (como el Impuesto a la Renta o el Iva) a los Municipios o Prefecturas en la actualidad, con la escabrosa administración del gobierno seccional, en cuanto a manejos pocos transparentes de sus recursos?

La administración y recaudación de los impuestos y demás tributos municipales ha sido caótica, por parte de la mayoría de GAD en el Ecuador. Mientras más pequeña es la jurisdicción cantonal, más dependencia a las transferencias centrales se tiene y, como consecuencia de ello, menos esfuerzo realiza el GAD municipal en captar ingresos propios. Así lo demostró en una nota de reflexión el Centro de Estudios Fiscales, CEF, del SRI, en abril del 2017 respecto a la “Dependencia financiera de los GAD Municipales y generación de ingresos propios”. También el CEF ha concluido que los ingresos de los GAD provenientes de las transferencias, son más volátiles que los ingresos propios, al tener estos últimos mayor esfuerzo para el GAD en obtenerlo y recaudarlo. Con decir que en los Municipios donde los ingresos propios son ínfimos, y que no representan ni el 10% de los ingresos totales del GAD, la remuneración anual del alcalde, supera lo recaudado por el Impuesto Predial.

De acuerdo con las cifras que publica el CEF, en promedio, entre el 75% al 80% de la gestión municipal proviene del Gobierno central, mientras que apenas el 20% o 25% corresponde a ingresos municipales propios (sumadas tasas y contribuciones especiales de mejoras, que son tributos vinculados regresivos, porque no toman en cuenta la progresividad o capacidad de pago del contribuyente). Pero si únicamente promediamos los impuestos (tributos no vinculados a actividad alguna del GAD), solamente el 11% representa su recaudación.

Aunque las comparaciones son odiosas, un Municipio como Quito o Guayaquil, proporcionalmente (valores recaudados frente al total de la población) recauda más que los pequeños GAD. Quito y Guayaquil son las únicas ciudades que pueden tener un estatus autónomo descentralizado, con su correspondiente conglomeración urbana de alrededor. Cada una de estas ciduades supera, en la actualidad, de acuerdo con las proyecciones que ha emitido el INEC, los tres millones de habitantes. A pesar de ello, basándonos en los números que ofrecía el Ministerio de Finanzas en el año 2014, en aquel lustro el Municipio de Quito recaudaba en promedio tres veces más por Impuesto Predial que el Municipio de Guayaquil.

23% más  recauda Quito frente a los contribuyentes de Guayaquil, respecto al total de la recaudación impositiva del país, mientras que las transferencias son similares para ambas ciudades.

Basándonos en las cifras del SRI a diciembre del 2019, la recaudación total proveniente de la ciudad de Guayaquil de los impuestos administrados por el SRI, con base en la localización de los sujetos pasivos es de USD 3.977'902.313,86, frente a los US$ 7.161'786.247,39 proveniente de la ciudad de Quito. Es decir, el SRI de los contribuyentes de Quito recauda un 23% frente a los contribuyentes de Guayaquil, respecto al total de la recaudación impositiva del país (USD 14.268'533.174); mientras que las trasferencias del Gobierno central a ambos GAD no tienen mayor variación entre las dos ciudades; es decir, se otorga un presupuesto a cada una, de manera similar.

Como conclusión, para pregonar un federalismo o verdadera descentralización (que a mi manera de ver sería una salida a los males económicos y sociales que ahondan actualmente al Ecuador) se debe realizar algunos deberes pendientes por parte del Gobierno central y por parte de los GAD. Lo peor es confundir descentralización con autarquía económica y política, que muchos demagogos suelen vender como un proyecto autonómico que va a llevar a su ciudad, provincia o región a un desarrollo económico y social. Hay que tener mucho cuidado, porque puede resultar o peor y más nocivo que el propio centralismo que tanto daño, y con evidencias, ha hecho al país.

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