El discurso gubernamental nos dice que en Ecuador no ha habido democracia hasta su entronización. Creen que con eso devalúan a la democratización, en su última ola, empezada hace 35 años. Quienes invertimos nuestra juventud y nuestra vida en tratar de entenderla y construirla rechazamos esa muletilla. Este artículo se dirige especialmente a los jóvenes, y quiere decirles que la democracia no empezó en 2007 y que no se extinguirá después de 2014.

La democratización ecuatoriana, la primera de América Latina luego de la oleada de regímenes dictatoriales, se produjo luego de un acuerdo civil-militar. Este acuerdo contempló la convocatoria a grupos de trabajo que diseñaron una disyuntiva entre dos proyectos de Constitución (sin mayores diferencias) y una estrategia de transición gubernamental (1978-1979). Los participantes civiles representaron básicamente a los nuevos actores sociales y políticos, y fueron personificados por los líderes emergentes. Las alternativas constitucionales fueron puestas a consideración de la ciudadanía mediante una consulta popular (1978). La Constitución aprobada (que incluyó al voto analfabeto y un régimen de partidos) entró a regir con la democratización (1979).

La democratización que arrancó en 1979 comprendió tres períodos, caracterizado cada uno por una tendencia dentro de calendarios flexibles y referenciales. Estos períodos pueden ser denominados como régimen de partidos (1979-1995), crisis general e inestabilidad (1996-2006) y neopopulismo (2007-2011).
La democratización ecuatoriana se ha caracterizado por la presencia de tres instituciones, los partidos políticos, las Fuerzas Armadas y los territorios. El neopopulismo actual, definido básicamente como una forma de hacer política, cuya estructura es la informalidad para el relacionamiento con las instituciones, manipuló las presencias y las ausencias de las instituciones.

Sistema de partidos

Este período ha sido, hasta ahora, el más largo (1979-1995). Los diversos partidos fueron los protagonistas del régimen representativo. Los partidos y el sistema electoral proporcional (de listas cerradas) aparecieron asociados a la forma estatal heredada de la dictadura, acordada en la transición entre civiles y militares. El sistema de partidos, asociado a la legislación que los promovió, hizo de los partidos los canales necesarios y exclusivos de acceso de la ciudadanía hacia el Estado y de preparación de los cuadros públicos.

La definición partidaria se verificó, inicialmente, en el Estado y en el centro político. Los partidos más nuevos y con referencia internacional (socialdemocracia y democracia cristiana) fueron la encarnación de ese momento del sistema de partidos. La “transición pactada” entre civiles y militares permitió el libre juego electoral, el que consagró el liderazgo. La tendencia de centro se había formado mediante coaliciones entre el populismo clásico y la democracia cristiana, y posteriormente la socialdemocracia.

Esta tendencia estuvo presente en los gobiernos 1979-1981; 1981-1984; 1988-1992. A su vez, la oposición de derecha a esos gobiernos de centro pudo acumular poder y acceder a todos los niveles de gobierno en 1984-1988 y 1992-1996.

La derecha, en dos versiones, asumió el gobierno como consecuencia de una alternabilidad, no exenta de conflictos. La primera versión, neoconservadora, con bases en los gremios empresariales y en el público asentado en la Costa fue socialcristiana (1984-1988), mientras que la segunda versión, neoliberal, asentada en los gremios y público empresarial en la Sierra se denominó unidad republicana (1992-1996). Estas dos formas de la derecha coincidieron en acciones para debilitar al sistema de partidos, que recibía constantes cuestionamientos por parte de “independientes”/“no afiliados”, que pretendían, además, cuestionar al “intervencionismo estatal”.

Durante este período, las Fuerzas Armadas vivieron un proceso de adaptación institucional, que comprendió la vigilancia del modelo estatal que habían contribuido a gestar y la adecuación de tutela al sistema político. Además, las Fuerzas Armadas asumieron su preparación militar desde dos planos. El primer conflicto bélico con Perú en democracia (1981) tuvo graves consecuencias económicas para el país y muy pocos resultados militares. El segundo conflicto bélico en democracia (1995) tuvo un resultado militar exitoso para Ecuador, que derivó en un traslado a los civiles de la posibilidad negociadora que había reabierto la confrontación con Perú. De ese modo, hacia delante se configuró una misión militar de preservación de las condiciones políticas e institucionales de aquellos logros, la que será decisiva durante la crisis, tema que trataré en el siguiente acápite.

La crisis general y la inestabilidad

Durante el segundo período de la democratización -1996/2006- la manifestación más importante fue la pérdida de la formalidad de la política y consiguientemente, de los roles y responsabilidades de los partidos en la producción de la política. Para ello fue decisiva la intervención del populismo en su versión más “clásica” durante el gobierno Roldosista (1996-1997) y en su versión “militar” durante el gobierno de Sociedad Patriótica (2003-2005). Además, entró en escena el populismo “empresarial”, que si bien no logró convertirse en gobierno, jugó un rol de desorganizador de la representación, especialmente cuando fue finalista electoral.

Estos dos gobiernos populistas, de corta duración y encarnación de la informalidad política, propusieron discursos e intervinieron políticamente en una doble vía. Por un lado, realizaron fuertes interpelaciones al poder oligárquico, desde una plataforma común con las reivindicaciones étnicas, cuyas movilizaciones se habían iniciado en 1990; y, por otro lado, buscaron alianzas empresariales y relaciones privilegiadas con Estados Unidos. En el sustrato, esos populismos buscaban posicionarse frente a los interpelados y preparar las condiciones para políticas públicas convencionales de globalización.

Aquellos populismos, sin embargo, formaron partidos que han permanecido vigentes hasta hace pocos meses. Mostraron una relación diferente que los restantes partidos con la política y la sociedad antes que con el esquema estatal. Ni esos partidos ni los gobiernos que dirigieron salieron, en lo absoluto, de la matriz del rentismo estatal. Sin embargo, crearon bases políticas sustentadas en dos subsistemas políticos: el Roldosismo en subsistemas territoriales y Sociedad Patriótica, en la estructura militar al integrarse básicamente con militares en servicio pasivo. De este modo, el modelo de sistema de partidos quedó seriamente cuestionado y debilitado.

Los restantes gobiernos de la crisis general tuvieron dos perfiles. De un lado, la expresión extrema y última del modelo partidista y de formalidad política fue el gobierno demócrata cristiano en alianza con el Partido Socialcristiano (1998-2000). Se trató de una coalición que “superaba” a la lógica pendular y a la alternabilidad del régimen de partidos (centro versus derecha). La ilegitimidad de ese gobierno contaminó a todo el sistema partidario, que en adelante no pudo recuperarse ya que quedó impregnado de corrupción, ineptitud y pérdida de sentido nacional.

De otro lado, estuvieron los gobiernos de transición posteriores a las destituciones parlamentarias de los presidentes. El primer gobierno de esa característica (1997-1998), producto de un pacto parlamentario, pretendió una legitimidad imposible de conseguir por su origen y dio paso a una Asamblea Constituyente. El segundo gobierno de transición (2000-2003) asumió el procesamiento de la crisis desde su punto más bajo mediante aperturas mercantiles y territoriales que estimularon una recuperación de las provincias y de las regiones. La reforma estatal fue una agenda asumida y a la vez represada por el tercer gobierno de transición (2005-2006), indefinición que facilitó la salida de la escena de los partidos y la emergencia del neopopulismo hoy en el gobierno.

Las Fuerzas Armadas jugaron roles decisivos en torno a las destituciones parlamentarias de los presidentes Bucaram (1996-1997), Mahuad (1998-2000) y Gutiérrez (2003-2005). Permitieron el curso de los procesos de destitución parlamentaria, pero intervinieron decisivamente en lograr que las sucesiones finalmente reasuman cauces constitucionales. De este modo, las Fuerzas Armadas se configuraron como agentes de la estabilización institucional fuera del tradicional rol de ruptura constitucional. Este papel probablemente está relacionado con una textura institucional que asumió algunas responsabilidades en el desarrollo en relación con el Estado. Pero fundamentalmente se basó en la preservación de los acuerdos de paz que les confirieron nuevas misiones nacionales y, además, se auto-asignaron nuevos roles en el sistema político. Pudieron hacerlo pese a las transgresiones institucionales con las que fueron acosados por el populismo militar.

El neopopulismo

El neopopulismo (2007- ) sucedió a la crisis general, que se caracterizó por la inestabilidad política. La inestabilidad evidenciaba un conflicto por la estructuración de bloques de poder, y las coaliciones políticas y formas populistas no aceptadas por los sectores medios y movimientos sociales. Ese desequilibrio parió una “solución” de estabilidad de tinte autoritario. El neopopulismo encabezado por Rafael Correa, fuertemente sustentado en nuevos ingresos petroleros, propuso la reconformación del Estado, incrementando su capacidad regulatoria y de gasto en infraestructuras y subvenciones monetarias, para buscar una reinserción internacional en nichos específicos. El esquema político está basado en la polarización social y política, que le permite un ejercicio bonapartista, y en la dilución de la sociedad, bloqueando su representación política y organización, como condición de verificación de ese proyecto.

Rafael Correa es un líder surgido de los intersticios del sistema político, profesor universitario participante del derrocamiento del gobierno populista militar de Gutiérrez y Ministro de Economía por un trimestre en el gobierno de transición que lo sucedió. De una trepidante convocatoria electoral, no fue afectado por el derrumbamiento de los partidos, y al contrario fue su principal usufructuario. Hábil constructor de tácticas de corto plazo, suma una importante carisma en su convocatoria de masas.

Elegido Presidente por un período inicial, sin presentar candidatos al Parlamento, logró destituir al Congreso elegido mediante presiones sociales y argucias legales, y convocar a una Asamblea Constituyente. Esta Asamblea de plenos poderes, rodeada de una legitimidad amplia para “refundar” al país, elaboró una Constitución extremadamente reglamentaria que plantea un “Estado de derechos” amparado conceptualmente en el neoconstitucionalismo. El esquema institucional del neopopulismo es que la garantía del ejercicio de derechos reside en la disponibilidad de un excedente económico y la participación popular, que consagra la correlación de fuerzas e institucionaliza a los derechos mediante cerrojos al cambio constitucional.

Aprobada la Constitución mediante consulta popular (2008), se abrió una fase de transición legislativa (reglamentación constitucional) inicialmente con un “congresillo” y posteriormente con una Asamblea Nacional electa, que han sido extraordinariamente prolíficos, hasta que se produjo un empate con la oposición. La oposición, sin embargo, no ha podido superar los procedimientos constitucionales, que aseguran la cooptación de todas las funciones del Estado por el ejecutivo y la pérdida de soberanía popular por la Asamblea.

Una vez en vigencia la Constitución, se convocó a una nueva elección presidencial (2009), que fue ganada por el presidente Correa, en la primera vuelta electoral, legitimidad renovada que le ha permitido incesantes iniciativas en todos los campos de la política pública y de la lucha política.

En el plano de la inversión en infraestructura, debe destacarse la realizada en hidroelectricidad y vialidad, salud, educación y vivienda. A su vez, el gasto militar –medido por la relación con el producto interno– es uno de los más altos de América Latina. También el crecimiento del aparato público, así como del empleo público, es extraordinario. Esta inversión está respaldada en la cuadruplicación del presupuesto estatal en el período analizado, compuesta por el incremento de precios del petróleo, los fondos de reserva, el incremento en la recaudación fiscal, la renegociación de la deuda externa y nuevo endeudamiento internacional, fundamentalmente de origen chino. El objetivo es lograr un entronque entre esta acelerada inversión y las demandas por nuevo excedente público con el rendimiento que dejará la inversión realizada y la expectativa de una nueva inversión externa en minería. Esta temporalidad económica debería permitir los tiempos necesarios para dotar de capacidades tecnológicas para una reinserción en el mercado internacional, mediante nichos específicos.

En el plano político, la anterior estrategia económica se sustenta en, por un lado, una gama de subsidios que acompañan a una política social clientelista, y por otro lado, una articulación del consumo popular y de los sectores medios sustentada en una desestructuración del movimiento popular. El discurso presidencial, sustentado en el carisma, está dirigido a generar polaridades que desplacen de la competencia política a la oposición. Para lograrlo, se atropellan elementos poliárquicos (atributos y procedimientos básicos de la democracia, formalidades necesarias para verificar su esencia), tanto como se ha acostumbrado a la población a una sistemática transgresión normativa, la que se extiende hacia los restantes niveles del gobierno y funciones del Estado.

La dilución de la presencia social organizada estuvo acompañada de una deliberada obstrucción a los mecanismos de ejercicio sistemático de la responsabilidad, en especial, la fiscalización parlamentaria y el control social a través de los medios de comunicación. La fiscalización se obstruyó mediante los mecanismos constitucionales y las mayorías, mientras que el control social mediante el enfrentamiento con los medios de comunicación, acusándolos de agentes de poderes fácticos. Existe un propósito de corto plazo en el caso de la fiscalización y, de mediano plazo, en el caso de la opinión pública, hacia la obstrucción a la organización política colectiva.

Una reflexión final

El régimen actual neopopulista, además de la naturaleza contradictoria de su discurso político, ha experimentado la formación de mayorías político-electorales heterogéneas que desatan consecuencias políticas, generalmente contrarias a la tolerancia. El ejercicio de la “democracia plebiscitaria”, asentada en la convocatoria electoral presidencial, por ejemplo, en la consulta popular de 2011, termina legitimando acciones contrarias a las propias de un funcionamiento democrático, como la independencia de poderes, la autonomía territorial o la libertad de expresión. La irresponsable formación de mayorías –incongruente como el discurso político– puede volver a ejercitarse con ocasión de una reforma constitucional para posibilitar la reelección presidencial, asentada en coaliciones territoriales con antiguas bases de la derecha y del populismo clásico.

Una asonada policial (2010) marcó los tiempos políticos gubernamentales. La insubordinación policial, ligada a reivindicaciones salariales, pudo desbordarse especialmente por la deficiente conducción política presidencial. Las Fuerzas Armadas, luego de negociar un pliego de reivindicaciones, sofocaron a la asonada. De este modo, una vez más actuaron con oportunidad política para evitar un potencial desborde del funcionamiento constitucional. Esta acción, sin alinearse con las intervenciones posteriores a la destitución parlamentaria a que antes hemos referido, mostró una disposición institucional, sin embargo, similar.

La anterior estructura de relación militar con el sistema político se complementa con tres disponibilidades para con el sistema político: la ejecución de políticas públicas, especialmente en el aparato petrolero, de modo directo; la intervención en temas de seguridad interna, complementaria a la Policía; y la ejecución de obras de infraestructura, mediante contratación con el Ejecutivo. Obviamente, la significación de estas intervenciones es menor en la administración y mayor en los rumbos políticos de la coyuntura y en la conformación del régimen.

En suma, en los años setenta, a los inicios de la exportación petrolera, dos dictaduras militares (1972-1975 y 1975-1979) dieron forma estatal a las instituciones que rigieron durante la democratización en las décadas siguientes. Los temas que procesó la política pública fueron pacto fiscal especialmente acerca de la renta petrolera, empresas estatales, administración territorial, políticas públicas productivas y organismos de control.

Luego, bajo dirección civil se elaboraron las tres Constituciones políticas del Estado: la de 1979, que trató fundamentalmente a los sectores de la economía, legislación de partidos, voto analfabeto; la de 1998, que legisló sobre un nuevo acuerdo sobre sectores estratégicos, apertura de administración territorial y relacionamiento externo; y, finalmente, la de 2008, que puso interés preferente en la explicitación de derechos, recentralización y fortalecimiento financiero estatal. Estas Constituciones normaron la vida jurídica de la democratización.

Ahora, las relaciones sociales, asientos del régimen político, estuvieron ligadas a diversas formas de alianza social. La ruta de las bases sociales de la política y la democracia ha sido sinuosa. Como se mencionó antes, inicialmente radicó en los pequeños y medianos productores bananeros y en la mutación de agroexportadores y terratenientes, que se acomodaron bajo el alero de un incipiente liberalismo político. La exportación de petróleo incubó a la modernidad empresarial y subalterna –mediante un autoritarismo leve y tardío–, que dio a luz a sectores medios. Las clases medias se hicieron cargo del Estado y de la intermediación de la disputa de fracciones regionales del empresariado, políticamente a cargo de un populismo socialdemócrata, un centrismo demócrata cristiano y una socialdemocracia clásica. La disputa entre neoconservadores costeños y neoliberales serranos inauguró la crisis nacional integral en que la centro-derecha no pudo recomponer el escenario empresarial ni contener a la crisis y ni al populismo clásico, militar y empresarial. El escenario social se descompuso en las informalidades emergentes y se recompuso en los territorios, que alojaron a nuevos actores semi-agrarios/semi-urbanos. De la crisis surgió una propuesta de orden, neopopulismo cesarista, que articuló a una nueva coalición social basada en las bases de los populismos, los territorios, los actores de las variadas relaciones urbano/rurales, los usufructuarios del gasto público y las nuevas élites generacionales.