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16 de Enero del 2017
Historias
Lectura: 21 minutos
16 de Enero del 2017
Ramiro Ávila Santamaría

Abogado, experto en derechos humanos y ambientales, catedrático de la Universidad Andina Simón Bolívar

La inconstitucional ley que extingue a las universidades

Estudiantes y profesores de la Universidad Andina concurrieron ante la Corte Constitucional para presentar una demanda de inconstitucionalidad de las recientes reformas. 

La ley trata —entre otras cosas— sobre las universidades públicas que operan bajo convenio, que son la Andina y la FLACSO. A estas, la ley pone 11 condiciones para dar fondos, entre las que están: sometimiento a la Contraloría, prohibición de tener activos en el exterior, restricción de los privilegios e inmunidades que se les concede a organismos internacionales, destino de recursos públicos a becas, aplicar remuneraciones según CES, utilizar sistema de administración del sector público (eSIGEF). Si se cumple con todos los 11 requisitos, solo entonces “recibirán los recursos correspondientes al valor de las becas adjudicadas por el organismo rector…”.

Si existe una ley con el peor nombre y con la regulación más incomprensible del período “revolucionario” es esta: “Ley Orgánica de Extinción de las universidades y escuelas politécnicas suspendidas por el Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES) y, mecanismos para asegurar la eficiencia  en la distribución y uso de recursos públicos en el Sistema de Educación Superior”. La llamaré simplemente “Ley de extinción de universidades”, porque al final extingue unas y a otras prepara el camino para su extinción. La Universidad Andina Simón Bolívar-Sede Ecuador (UASB-E o “Andina”) ha presentado una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional. 

La demanda, si es considerada y si se declara la inconstitucionalidad, beneficiaría no solo a la Andina sino a toda universidad pública, privada y a las universidades internacionales que funcionan mediante convenido, como la FLACSO. En consecuencia, beneficiaría a todos los estudiantes que quisieran estudiar en estas universidades. De ahí la importancia de entender la ley, sus efectos y la demanda.

¿Qué dice la ley?

La ley trata de dos temas. El uno es sobre las universidades suspendidas por el Estado. El otro es sobre los fondos públicos destinados a la educación superior. El primer tema, la regulación de la extinción de universidades extinguidas, ocupa todo el cuerpo legal (en cuatro capítulos, normas generales y disposiciones transitorias). El segundo tema es una reforma a la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES).  Nos referiremos a este segundo tema.

La ley trata sobre la distribución de recursos. A las universidades públicas se les dice que deben cumplir con siete parámetros y que los porcentajes y la reglamentación dependerán de la Secretaría de Educación Superior, Ciencia. Tecnología e Innovación (SENESCYT). Estas universidades tienen preasignaciones y otros recursos públicos. A las universidades privadas se les condiciona a recibir fondos “si cumplen todas y cada una de las siguientes obligaciones” y menciona 6, entra las que están el destino de recursos a becas y tengan escalas remunerativas de acuerdo al reglamento del Consejo de Educación Superior (CES).  Estas universidades también cuentan con un porcentaje de preasignaciones y recursos públicos, pero se distribuyen en función de becas para personas de escasos recursos.

Finalmente, trata sobre las universidades públicas que operan bajo convenio, que son la Andina y la FLACSO, a las cuales la ley pone 11 condiciones para dar fondos, entre las que están sometimiento a la Contraloría, prohibición de tener activos en el exterior, restricción de los privilegios e inmunidades que se les concede a organismos internacionales, destino de recursos públicos a becas, aplicar remuneraciones según  CES, utilizar sistema de administración del sector público (eSIGEF). Si se cumple con todos los 11 requisitos, solo entonces “recibirán los recursos correspondientes al valor de las becas adjudicadas por el organismo rector…”. Por otro lado, toda institución de educación superior tiene que reintegrar los fondos no utilizados. Además, la ley aumenta una competencia más a las 24 que tiene el CES: suspender temporal o definitivamente la entrega de recursos a la Andina y a la FLACSO.

Todos los procedimientos y las causales para suspender la entrega de recursos, la ley deja al CES para que emita un reglamento.

En suma:

1. La ley hace distinciones y pone distintos requisitos entre las universidades para entrega de recursos.

2. A las universidades públicas internacionales solo les da dinero para becas, no para investigación ni mucho menos para gastos administrativos o de infraestructura. En otras palabras, reduce drásticamente el presupuesto de las universidades.

3. El Estado, a través de CES y SENESCYT, decide el número de becas, el monto y el destino. O sea, una universidad puede tener muchas becas y otras pocas o ninguna.

4. El CES y SENESCYT tiene competencias para suspender entrega de recursos si, según su criterio y el de la Contraloría, se incumple con sus reglamentos, ley y Constitución. 

¿Por qué esta regulación es inconstitucional?

1. Viola el Derecho a la educación superior, el ejercicio progresivo de derechos y de la prohibición de regresividad: Artículos 26 y 11 (8) de la Constitución.

La Constitución establece que “La educación es un derecho de las personas a lo largo de su vida y un deber ineludible e inexcusable del Estado. Constituye un área prioritaria de la política pública y de la inversión estatal, garantía de la igualdad e inclusión social y condición indispensable para el buen vivir.” Por otro lado ordena que en materia de derechos siempre se mejore y nunca se de un paso atrás. Al reducir el presupuesto y al restringir el uso solo a becas, el costo para estudiar se incrementará considerablemente y las posibilidades de investigación se restringirán. Esto convertirá la educación superior, en especial la de cuarto nivel, en un privilegio. Solo pocos accederán y esos pocos tendrán peores condiciones a las personas que ahora están estudiando.

2. Viola  la autonomía universitaria: Artículo 355 de la Constitución.

La Constitución establece que “el Estado reconocerá a las universidades y escuelas politécnicas autonomía académica, administrativa, financiera y orgánica… Se reconoce a las universidades y escuelas politécnicas el derecho a la autonomía, ejercida y comprendida de manera solidaria y responsable.”

La autonomía es un derecho estrechamente vinculado con la libertad de enseñanza. La ley al restringir los fondos y al condicionar el destino y los montos, directamente y al corazón afecta la autonomía.

La autonomía es un derecho estrechamente vinculado con la libertad de enseñanza. La ley al restringir los fondos y al condicionar el destino y los montos, directamente y al corazón afecta la autonomía. Los recursos económicos son un medio a través del cual la libertad académica se orienta hacia la creación de programas, realización de investigaciones, compra de libros, contratación de docentes, construcción de infraestructura… La ley asume que todo eso llega por arte de magia y que al dar dinero solo a becas el resto existe y se multiplica. No hay educación superior, sin libertad académica, y no puede existir libertad académica sin autonomía universitaria, y no se puede ejercer autonomía sin recursos. La beca es como darle un boleto de bus a una persona, pero sin bus, sin chofer, sin carretera, sin destino. La ley no piensa en todo lo que implica una universidad para que funcione.

Por otro lado, al tener tanto poder de decisión sobre los recursos y sobre la existencia de las universidades, hace que la comunidad universitaria sea vulnerable a las presiones y condicionamientos políticos. La reforma legal, en abierta contradicción con la Constitución que obliga a tener sin condiciones arbitrarias recursos estables para las universidades, constituye una regulación coercitiva y controladora con mecanismos discrecionales burocráticos que facilitan una suspensión de las asignaciones.

Una de las manifestaciones de la autonomía universitaria es la posibilidad de decidir el destino de los recursos y, consecuentemente, administrar las becas. La beca es un instrumento de planificación académica. Esta decisión la tomará el gobierno.

A todo esto se suma esa potestad reglamentaria para establecer procedimientos y requisitos al Estado. ¿Puede existir autonomía cuando se condiciona, se amenaza con suspensiones temporales o definitivas, se somete la universidad a un reglamento de un órgano estatal?

La autonomía universitaria está severa y radicalmente afectada.

3.  Viola el deber constitucional de entregar rentas y asignaciones: Artículos 298, 355 último inciso y 357 de la Constitución

La Constitución establece  una preasignación presupuestaria para la educación superior y dice que “las transferencias correspondientes a preasignaciones serán predecibles y automáticas. Se prohíbe crear otras preasignaciones presupuestarias.” En otras palabras, el constituyente blindó el presupuesto de las universidades a las decisiones políticas de los gobiernos.  Esta norma garantiza el derecho a la autonomía universitaria y a la educación superior. Para completar esta obligación, “La Función Ejecutiva no podrá privar de sus rentas o asignaciones presupuestarias, o retardar las transferencias a ninguna institución del sistema, ni clausurarlas o reorganizarlas de forma total o parcial.” Más aún, “el Estado garantizará el financiamiento de las instituciones públicas de educación superior…”

La Constitución no distingue, como hace la ley, entre universidades de pregrado y de posgrado, nacionales o internacionales. En consecuencia, la gratuidad de modo alguno elimina o limita la obligación estatal de financiamiento a todas las instituciones de educación superior públicas.

La Constitución no distingue, como hace la ley, entre universidades de pregrado y de posgrado, nacionales o internacionales. En consecuencia, la gratuidad de modo alguno elimina o limita la obligación estatal de financiamiento a todas las instituciones de educación superior públicas. La Constitución hace referencia a “financiamiento” en general, no solo a becas e investigación como restrictivamente lo hace la ley. Por tanto dicho financiamiento incluye otras actividades de la universidad como vinculación con la comunidad, publicaciones, funcionamiento administrativo, educación continua, aporte a la cultura, fortalecimiento de biblioteca, e incluso la formación de un patrimonio que asegure su autonomía financiera. Esto ha sido así en el caso de la UASB-E y los recursos que han provenido del Estado han cumplido estas funciones en cumplimiento del mandato constitucional. Con la ley, si hubiese estado vigente, ni FLACSO ni la Andina habrían podido construir sus nuevos edificios y hacer decente una vida académica de postgrado.  

La Constitución autoriza a las universidades a tener ingresos adicionales para mejorar su situación, cuando expresamente se dispone que “podrán crear fuentes complementarias de ingresos para mejorar su capacidad académica, invertir en la investigación y en el otorgamiento de becas y créditos.”  La ley trata como fondos públicos todo dinero en las universidad e inhibe el ahorro y la inversión.

Según la ley, si una institución de educación superior actualmente tiene fondos ahorrados –que entre paréntesis han ayudado a sobrevivir dada la falta de financiamiento estatal durante varios meses en el caso de la Andina-, incumpliría con las obligaciones de la ley y se le podría suspender el presupuesto.  Si la ley estuviera vigente, la UASB-E ya se habría cerrado hace seis meses. Gracias a lo que la ley prohíbe, la Andina ha logrado ser una universidad de excelencia y categoría A, según el mismo Estado. ¿Por qué privar de algo que ha permitido funcionar a una universidad? ¿Por qué poner vulnerables a instituciones que necesitan recursos para garantizar la progresividad de los derechos a la educación superior?

4. Viola la igualdad y prohibición de discriminación: Artículo 11 de la Constitución.

“Todas las personas son iguales y gozarán de los mismos derechos, deberes y oportunidades. Nadie podrá ser discriminado…” Cuando se trata el tema de las universidades, estamos hablando de miles de personas que estudian y trabajan en estas instituciones. En relación a estas personas, no se pueden establecer tratos discriminatorios que afecten sus derechos. Sin embargo la Ley establece una diferenciación injustificada entre dos tipos de universidades: nacionales e internacionales. Las primeras universidades tendrán recursos destinados anualmente por parte del Estado. Las segundas, entre las que se encuentra la Universidad Andina, tienen un trato discriminatorio: tienen condiciones adicionales y los recursos se limitan a becas. Actualmente, ambas universidades tienen recursos condicionados a la existencia y calidad de educación. Estando en igualdad de condiciones, las universidades por el solo hecho de actuar “bajo acuerdo y convenios internacionales”, tiene un trato diferente. El resultado de este trato es la restricción de derechos: educación superior y autonomía.

5. Violación a la integración latinoamericana y a la jerarquía normativa: Arts. 423 y 425 de la Constitución

La Constitución, Art. 423 (3), establece que la integración es un objetivo estratégico del Estado y que el Ecuador se compromete, entre otras, a “fortalecer la armonización de las legislaciones nacionales con énfasis en los derechos y regímenes laboral… educativo, cultural…, de acuerdo con los principios de progresividad y de no regresividad”, y, en el Art. 423 (7), a “favorecer la consolidación de organizaciones de carácter supranacional conformadas por Estados de América Latina y del Caribe, así como la suscripción de tratados y otros instrumentos internacionales de integración regional.”

La UASB-E es una institución reconocida por el Acuerdo de Cartagena, que forma parte del Sistema Andino de Integración (SAI). El Ecuador, por mandato constitucional está compelido a profundizar los procesos de integración, entre otras obligaciones, debe armonizar la legislación interna  con las disposiciones internacionales y comunitarias andinas, que tienen carácter supranacional, por lo que gozan de primacía sobre el derecho nacional legislado. Pero al contrario, la ley nacional trata de estar sobre la internacional. El derecho internacional sometido a intereses gubernamentales.

La UASB es la institución de posgrado de la integración andina, es una  institución de carácter y naturaleza supranacional. La ley en lugar de “favorecer la integración”, la amenaza y la debilita.

La UASB es la institución de posgrado de la integración andina, es una  institución de carácter y naturaleza supranacional. La ley en lugar de “favorecer la integración”, la amenaza y la debilita.

6. Viola la obligación de legislar una sola materia en cada ley: Artículo 136 de la Constitución.

Según el Art. 136 de la Constitución, “los proyectos de ley deberán referirse a una sola materia”. Las leyes deben tener unidad de materia. La finalidad de este principio es el respeto de la publicidad de las leyes y de la transparencia en la potestad legislativa. La publicidad y transparencia, principios republicanos por excelencia, evitan que surjan leyes “con dedicatoria” y que se puedan perjudicar a personas o instituciones. En la ley se discutieron dos leyes: la de extinción de universidades y la LOES.  El nombre se alteró en el proceso legislativo, hasta el primer debate solo era de extinción y para el segundo debate se agregó la distribución de recursos. El vicio de procedimiento no puede subsanarse con el cambio de título, porque sería un fraude normativo y una salida fácil a un problema que genera vicios de fondo. La ley debe ser conocida desde el principio y debe tenerse la oportunidad de ser consultada. Extinguir universidades es un tema específico para una ley que tuvo su procedimiento ordinario, y distribución de recursos es otro tema, que nada tiene que ver con la extinción de universidades.

7. Viola la obligación de seguir el procedimiento constitucional, la oportunidad para la iniciativa legislativa y dos debates: Artículo 135 y 137 de la Constitución.

La segunda parte de la Ley de extinción de universidades y distribución y uso de recursos públicos en el SES no tuvo el procedimiento que debe tener toda ley. Esto es en primer lugar la iniciativa legislativa, que da inicio al trámite. En esta ley la iniciativa para proponer la distribución y uso de recursos públicos se produce entre el primero y segundo debate, cuando la iniciativa tiene que ser siempre anterior al debate. Como no hubo iniciativa, tampoco, al segundo debate, hubo exposición de motivos. La parte que afecta a los fondos de universidades no tuvo iniciativa ni dos debates.

El efecto por este error de trámite se encuentra en la misma constitución. Al intentar discutir en segundo debate sobre el tema de distribución y uso de recursos públicos, de acuerdo al Art. 136, “si el proyecto no reúne estos requisitos no se tramitará” (el resaltado es nuestro). Sin embargo, violando expresamente lo establecido en dicho artículo, no solo que se tramitó la ley sino que se la aprobó.

8. Viola el derecho a participar y ser escuchado en los trámites parlamentarios: Artículos 137 segundo párrafo y 61 (4) de la Constitución.

Todas las universidades afectadas por esta ley, que desfinancia la educación superior, debían haber contado con el espacio para acudir a la comisión y exponer una mirada distinta a la gubernamental.

El Art. 137 de la Constitución establece que “Las ciudadanas y los ciudadanos que tengan interés en la aprobación del proyecto de ley, o que consideren que sus derechos puedan ser afectados por su expedición, podrán acudir ante la comisión y exponer sus argumentos.” Esta disposición constitucional se encuentra en concordancia con el Art. 61 de la misma Constitución que establece: “Las ecuatorianas y ecuatorianos gozan de los siguientes derechos: 2. Participar en los asuntos de interés público. 4. Ser consultados.”

Sin duda alguna, todas las universidades afectadas por esta ley, que desfinancia la educación superior, debían haber contado con el espacio para acudir a la comisión y exponer una mirada distinta a la gubernamental. No hubo ese espacio por la falta de publicidad del proyecto de ley ni por el seguimiento al trámite establecido en la Constitución ni en la Ley Orgánica de la Función Legislativa.

No ocurrió como dice el Art. 137 que el proyecto “se difunda públicamente su extracto.” La ley, con dedicatoria y que afecta derechos de los estudiantes y de los trabajadores de las universidades, no se conoció sino hasta que el proyecto se discutió en segundo debate. La Asamblea si tenía la intención de elaborar una ley aceptable, debió haber invitado a las universidades afectadas. No le importó. Lo que se quería era imponer, no escuchar a las partes afectadas, perjudicar de forma injustificada y por razones políticas, no jurídicas, a una universidad de excelencia como es la Universidad Andina Simón Bolívar-Sede Ecuador.

Por todas estas razones, estamos frente a una ley inconstitucional por el fondo y por la forma y que, si se aplica, se afecta gravemente derechos adquiridos y gozados por los estudiantes, las universidades, a la educación superior y a la autonomía universitaria. Una ley más perjudicial, regresiva y que aumenta los poderes discrecionales y arbitrarios del Estado.

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