El secretario Jurídico de la Presidencia, Fabián Pozo, ante las prematuras críticas a las reformas propuestas por la llamada Ley de Creación de Oportunidades, lanzada por el gobierno nacional dijo, en su cuenta de Twitter que: la explicación está en los considerandos.

Los llamados "considerandos" de una ley son las motivaciones económicas, políticas, jurídicas y hasta filosóficas que justifican un cuerpo legal. La Ley Lasso tiene dos grandes motivaciones: los efectos de la pandemia y la situación del desempleo y subempleo en el Ecuador, agravado también por la pandemia del COVID-19. Este, dice el gobierno en las motivaciones "representa un choque sistémico para la economía ecuatoriana de cuál recién nos estamos recuperando. En 2020, el producto interno bruto (PIB) se contrajo 7,8% en términos reales, el PIB per cápita retrocedió a niveles de 2012 y el mercado laboral registró el mayor deterioro en varias décadas. Esto ocurrió puesto que, al igual que el resto del mundo, el Ecuador recurrió a medidas de confinamiento y restricciones de movilidad para contener el avance de la pandemia y proteger la vida de los ciudadanos".

El costo para el empleo fue profundo: "según datos del INEC, entre diciembre 2019 y septiembre 2020 se perdieron 687 mil empleos adecuados. Adicionalmente, el precio del petróleo, principal exportación del Ecuador cayó a mínimos no vistos desde la crisis financiera internacional de 2008-2009, afectando severamente la llegada de recursos al país, así como a las cuentas públicas.

"A los problemas fiscales se sumaron problemas de balanza de pagos, por lo que las autoridades del Ecuador, junto con las del FMI, acordaron tomar una línea de financiamiento de emergencia rápida (RFI) por USD 634 millones en mayo de 2020 y solicitaron la suspensión formal del SAF de 2019 con miras a llegar a otro acuerdo más adelante. Para fines de agosto de 2020, las autoridades del país y el equipo técnico del FMI alcanzaron un nuevo acuerdo a nivel técnico, el que fue aprobado el 1 de octubre del mismo año por el Directorio Ejecutivo de la entidad".

El 24 de septiembre del 2021, el presidente Lasso acudió a la Asamblea Nacional para entregar personalmente el proyecto de ley “Creando Oportunidades” para la aprobación de los legisladores de la nación. Lo recibió la presidente de la Asamblea Nacional, Guadalupe Llori. Foto: Presidencia Ecuador

Este acuerdo de financiamiento SAF por USD 6,5 mil millones con el FMI por un período de 27 meses. Sumando la contribución del resto de multilaterales (Banco Mundial, BID, CAF y otras), el paquete completo de asistencia asciende a USD 12 mil millones. Esta operación permitió reducir el capital adeudado de USD 17,4 mil millones a USD 15,8 mil millones, como consecuencia, se logró una reducción de la tasa de interés promedio ponderada de 9,2% a 5,3%, y una extensión del plazo promedio de la deuda de 6,1 años a 12 años.

"Con este antecedente, el nuevo gobierno heredó un problema estructural: un déficit fiscal de 7 mil millones de dólares, que se viene arrastrando desde el año 2009. Durante 13 años el Estado ha venido gastando más de lo que le ingresa anualmente, a pesar de haber gozado de una bonanza petrolera.

Este déficit es la causa de fondo del agresivo e irresponsable endeudamiento público que llevó la deuda pública desde aproximadamente 10 mil millones de dólares en el 2009 a 63 mil millones de dólares en 2021.

"En el tercer año de desaceleración del crecimiento del PIB, el déficit del Presupuesto General del Estado (más la cuenta de Derivados Deficitarios) cerró en USD 7,1 mil millones en 2020 (USD 5,4 mil millones en 2019), mientras que la deuda pública (SPNF) continuó subiendo, hasta 63,9% desde 51,8% el año anterior.

"Hoy ese déficit es insostenible. No hay deuda que no se pague, y hoy nos ha tocado asumir la cuenta de esos 14 años de despilfarro, en los que los malos administradores prefirieron seguir endeudándose en lugar de ajustar sus gastos.

"Esta situación de desequilibrio en las finanzas públicas ha afectado gravemente al empleo: 7 de cada 10 ecuatorianos no posee un empleo adecuado. La más reciente información del INEC muestra que apenas un 31,8% de la población económicamente activa tiene un empleo adecuado o pleno, y que este indicador viene deteriorándose desde, al menos, el año 2009. En diciembre del 2019, antes de la pandemia, la tasa de empleo adecuado era del 38,8%, y hasta julio del 2021 cayo al 31,8%. En el mismo período, el desempleo pasó del 17,8% al 24,4%. Esta situación es aún más cruda en los sectores rurales, donde el empleo adecuado apenas llega al 18,2% cuando en diciembre del 2019 era de 20,6%. Las mujeres son las más afectadas en la caída del empleo adecuado. A julio del 2021 la tasa para los hombres fue del 37%, mientras que para las mujeres fue del 24,5%.

"El  51,2% de personas con capacidad de trabajar estaba en el sector informal de la economía".

Según datos del Gobierno, desde el 2009 hasta el 2021 se realizaron 11 reformas en materia laboral: eliminación de los contratos a plazo fijo, imposición de techos a las utilidades, aplicación de complejos regímenes de jornada reducida o prolongada con recargos de hasta el 35%; implementación de la figura del despido ineficaz. Las varias reformas han incrementado los valores de indemnizaciones en general, a la vez que se limitó los fondos de cesantía de las organizaciones de trabajadores para centralizarlas en el Estado.

Para el Gobierno, "es insostenible un Estado en el que tener un trabajo adecuado sea un privilegio, la excepción y no la regla".

A pesar de la recuperación económica esperada, a agosto de 2021, apenas una cuarta parte de los empleos perdidos se han recuperado. El deterioro del mercado laboral tuvo su contraparte en una marcada reducción de ingresos de los hogares versus el 2019, y la información compilada por el INEC muestra que el efecto de la pandemia fue desproporcionadamente más severo en hogares con bajos ingresos versus aquellos hogares de altos ingresos. Mientras el decil de menos recursos perdió, en promedio, el 35% de sus ingresos en 2020 relativo a 2019, el decil de mayores recursos perdió apenas el 7% de sus ingresos.

"La pandemia acrecentó las desigualdades sociales y económicas presentes. Más aún, al igual que en otras partes del mundo, el actual ciclo de expansión parece estar caracterizado por tasas modestas de crecimiento del empleo, por lo que el mercado laboral podría quedar rezagado frente al proceso de recuperación.

"El rol de la política fiscal en el reordenamiento de la economía ecuatoriana es clave. El equilibrio incide en el riesgo, el riesgo incide en la inversión y la inversión es el motor del empleo".

Las reformas laborales solo son efectivas si hay una estructura empresarial que cree empleo. Foto: El Universo

Una reforma laboral no genera, por sí misma, más empleo

De acuerdo con el Gobierno, "para generar oportunidades en el mercado laboral se necesita mejorar muchos elementos, y no únicamente el Código de Trabajo. Así, la experiencia a lo largo del mundo demuestra que los esfuerzos que se toman para mejorar la productividad y competitividad en los mercados internos redundan en mejoras en los índices de empleo. En particular, las reformas que optimicen los controles estatales a la actividad económica y reduzcan las barreras de entrada a mercados y al emprendimiento son capaces de producir disminución en la tasa de desempleo, según se ha examinado al estudiar la experiencia de más de veinte países europeos durante quince años. Por ello, cualquier esfuerzo legislativo que tome en serio la solución a los problemas estructurales del empleo en el país tiene que necesariamente referirse también a las condiciones de mercado que permitan crear trabajo. El Código de Trabajo por sí solo nunca ha creado una sola plaza de empleo, y sería ingenuo pensar que una reforma más dirigida solo a ese cuerpo legal va a traer el cambio que los ecuatorianos exigen.

"El Código del Trabajo vigente desde 1938 no es acorde a las necesidades contemporáneas. Existe una conexión intrínseca entre la libertad en la contratación laboral y la atracción de inversiones para incentivar el crecimiento económico. De hecho, las economías libres son las más prósperas. En ese ámbito, el Ecuador ha tenido un pobre desempeño. Según el Índice de Libertad Económica de la Heritage Foundation, nuestro país tiene una calificación de 47.9 sobre 100 en libertad de contratación laboral, y un 52.4 sobre 100 en libertad económica en general. Países con éxito económico como Nueva Zelanda o Singapur tienen mejores puntajes superiores al 85% en estos parámetos.

"El mundo ha evolucionado para permitir al trabajador definir muchas de las condiciones laborales que a inicios del siglo XX, eran impensables. El trabajador ha ganado la libertad para elegir la forma, tiempo y modo en cómo trabaja. Hoy en día, mantener como única opción una normativa en muchos aspectos anacrónica es la máxima vulneración de derechos.

"Un régimen laboral especial y alternativo supone una avenida para crear oportunidades. No vulnera los derechos de quienes actualmente tienen un empleo y que podrán continuar con el régimen tradicional, asimismo reconoce que es necesario ofrecer una solución para 7 de cada 10 ecuatorianos que no cuentan con un trabajo formal. Esa cifra alarmante, no es simplemente producto de la crisis generada por la pandemia del COVID-19, es señal de un problema estructural económico que requiere ser abordado de manera integral y urgente.

"Este proyecto de ley es necesario porque mira las dos caras de una misma moneda. Hace un siglo, era necesario resolver problemáticas inherentes a una relación inequitativa entre trabajador y empleador.

"Sin embargo, hoy en día, es necesario ofrecer normativa que dinamice el mercado laboral y que aumente la oferta de trabajos de calidad abordando una perspectiva integral que precautela la integridad del trabajador y a la vez incentiva al empleador a contratar.

"No existe restricción ni reserva constitucional o legal que obligue a tratar los asuntos laborales bajo un único cuerpo normativo. Tampoco es la primera vez que un gobierno plantea la urgencia en materia económica a situaciones relacionadas con la legislación del trabajo.

"Las oportunidades laborales están íntimamente relacionadas con la economía, particularmente con los incentivos y desincentivos para la inversión en los diversos sectores.

"Toda reforma en materia laboral corre el riesgo de ser catalogada como regresiva de derechos, especialmente aquellas que desafían la forma tradicional de concebir el trabajo. Para esto debe tenerse presente las distinciones entre derecho adquirido y mera expectativa desarrolladas por la jurisprudencia constitucional local y comparada. Al respecto, la Corte Constitucional de Colombia resolvió en 2004 el caso de una demanda de inconstitucionalidad sobre la Ley 789 que introdujo la flexibilización regulatoria laboral.

En el contexto ecuatoriano, la Corte Constitucional, a través de la sentencia 184-14-SEP-CC estableció los conceptos aplicables de los término "derecho adquirido" y "expectativas legítimas" para la justicia ecuatoriana. La CC define el derecho adquirido como:

“una situación creada cumpliendo todas las condiciones necesarias para adquirirlo, en estricta observancia de los requisitos que exige el ordenamiento jurídico vigente. Una vez consolidada no puede ser desconocida ni vulnerada por los actos o posiciones posteriores, es decir, debe respetar los derechos adquiridos; en tal virtud, se entienden incorporadas como válidas y definitivas, y pertenecen al patrimonio de una persona”.

Por su parte, respecto de las expectativas legítimas, establece que:

“son situaciones que no están consolidadas, ya por omisión o incumplimiento de ciertos requisitos previstos en la ley para surtir plenos efectos; por tal razón, en ella solamente existen simples esperanzas que no constituyen derechos, ni eventuales siquiera; es decir, corresponde a situaciones de hecho más que a situaciones jurídicas, son intereses que no están jurídicamente protegidos; por tanto, ceden ante una nueva disposición que puede dejarla sin efecto, es decir, se puede modificar, sin que esto implique vulneración de "derechos”.

Según el Gobierno, esto es lo que debieran considerar los legisladores al tratar el mega cuerpo de ley.

  ENTREVISTA  

John Cajas: Si no hay inversión productiva concreta no se generará empleo

Según los argumentos del Gobierno, ante el enorme desempleo es preferible tener un empleo limitado, tanto en derechos como en ingresos, a no tener empleo. ¿Cree que esta ley podrá, como promete el Gobierno, generar empleo?

Veo muy complicado que a través de reformas laborales se logre generar empleo. La crisis que vivimos es tan profunda, incluso de antes de la pandemia, que es un tema de estructura productiva. Si no se atiende directamente a sectores que generen producción y empleo, difícilmente una normativa u otra va a crear empleo. El caso más evidente es la llamada Ley Humanitaria, del año pasado. La reforma laboral no tuvo efecto alguno. Veo muy difícil que una reforma laboral sea capaz de generar empleo al nivel que necesitamos.

¿Cuál sería el otro camino, entonces? ¿Un empuje industrial hacia sectores específicos?

Se está retomando en el mundo la discusión sobre las políticas industriales. Varios países han vuelto al debate si el Estado, en lugar de aislarse o alejarse de la economía, puede dar impulso a varios sectores de la economía para que se pueda salir de esta crisis. Estamos en un estancamiento tan fuerte que, por ejemplo, la reforma laboral que ahora propone el gobierno seguramente va a cambiar más las condiciones de contratación de empleos ya existentes que aumentar empleos. Más allá de las diferencias que se pueda tener con la visión del Gobierno, creo que no va a tener el impacto deseado. Para generar la cantidad de empleo que necesitamos, estamos hablando de más de diez mil millones de dólares de inversión al año, para tener unos dos millones de empleos más, con sueldo básico. Lo más seguro es que no se consiga ese monto anual en inversión. Lo más seguro es que el Estado tenga que intervenir directamente con políticas industriales.

Pero la intervención estatal en la economía no va a pasar, porque la visión ideológica del Gobierno no va por ahí, pero si de pronto decide intervenir ¿en dónde debiera poner el foco de inversión?

Históricamente, el 70% al 80% del empleo ese da en actividades de establecimientos que absorben de uno a nueve trabajadores. Estamos hablando de pequeñas empresas y actividades por cuenta propia. En el sector agrícola, por ejemplo, hay miles de personas que en su terreno cultivan productos; está el sector textil, manufacturas no tan elaboradas... Creería que en el Plan Nacional de Desarrollo debiera estar un diagnóstico de en qué ramas trabaja la gente y empezar a impulsar esos sectores, incluso pensando en el futuro. De aquí a unos años vamos a tener a China metida en todos los sectores. ¿Qué estrategia productiva va a tener el Ecuador cuando China pueda entrar con productos que barrerán los sectores nacionales? Más aún si se firma un TLC con China. El sector textil puede ser barrido por China, de hecho ya está pasando. Antes que definir a qué sectores impulsar debieramos tener un diagnóstico productivo y de ahí empezar a decidir qué encadenamientos industriales se pueden generar. Lo que no cumplió el correísmo: entender qué mismo es la matriz productiva y ver cómo jalamos empleo.

¿Este diagnóstico existe?

No he visto un diagnóstico serio. Lo intentaron hacer al inicio del correísmo pero luego todo eso se convirtió en puro brochure. No conozco un estudio serio y nuestras estadísticas de empleo están muy deterioradas. No tenemos un mapeo riguroso como para decir cuáles actividades concretas generan encadenamientos, o decir si se invierte dinero acá se puede generar más empleo... No tenemos esos estudios en rigor. El mundo se está moviendo hacia una política industrial y creo que esta ley se está quedando desfasada en dogmas, sin ponerse a la altura de la crisis. Para el caso latinoamericano estamos hablando de una crisis equivalente a la gran depresión.

Suena lógico que nuevas formas de contratación laboral sean las adecuadas para nuevas formas de empleo, pero si no hay un músculo industrial, económico, no hay forma de contratar a nadie, ni poco ni mucho.

Las formas de contratación que están en el proyecto de ley son cuestionables, pero sin meternos en eso, si no tenemos una estructura productiva, que sea capaz de generar empleos no hay forma. Mire lo que está pasando en el Ecuador: las exportaciones no petroleras están en su mejor momento. Incluso el 2020 fue mejor que el 2019 y el primer trimestre del 2021 fue de los mejores, y no se está generando empleo, pese a que se tienen elevadas exportaciones de banano, camarón, pesca... sin embargo no hay reacción de la estructura interna del empleo.

¿Y eso por qué sucede?

En gran medida porque muchas de las formas en las que el Ecuador se conecta con el resto del mundo están muy concentradas. Exportamos banano pero muchos de los recursos se quedan en manos de los grupos económicos que controlan la cadena productiva. Igual con la industria pesquera, tenemos mucha venta a la Unión Europea, pero mucho de esos recursos se quedan entrampados en los grupos económicos y al parecer no logran regarse al resto de la economía. Incluso hay un fenómeno monetario peculiar y es que ha crecido la cantidad de dinero que llega al país: deuda externa exportaciones... y no se genera producción ni empleo. Hay puntos en la econmía donde nos entrampamos y no se logra que los recursos que entran se conviertan en producción local, que es lo que genera el empleo. Así que se pueden poner las formas de contratación que sean, si no hay esa capacidad productiva, más rápido se terminará afectando a los que ya tienen empleo.

El gobierno tiene como meta que en cuatro años se crearán dos millones nuevos de empleos, atados a una inversión interna y externa de USD 30.000 millones.

Sería más creíble eso si nos dijeran en cuáles sectores en concreto. Cuando uno ve el plan de desarrollo y escucha las declaraciones uno encuentra las mismas típicas propuestas: invertir en sectores extractivos, petróleo, minería, que no son generadores de empleo a un nivel macro. Fuese diferente si el gobierno dijera: vamos a hacer al autopista Quito-Guayaquil, de la que tantos años se ha hablado o se va a dar inversión para algún proyecto muy concreto, porque el país ya se puede imaginar la cantidad de empleo que se va a generar. Pero ahora todo es tan ambiguo que año tras año se dice lo mismo. En el gobierno anterior, el ministro Pablo Campana, durante el gobierno de Moreno anunció que llegarían al país miles de millones de dólares de inversión y no llegó nada. Si fueran proyectos concretos, creíbles sería otra cosa, pero no veo eso.