La Ordenanza del Concejo Metropolitano de Quito, 017-2020 tuvo una negociación de más de un año. Concebida en la Secretaría de Movilidad, pasó luego a la Comisión de Movilidad del Concejo, donde los concejales, liderados por el vicealcalde Santiago Guarderas —por delegación del alcalde Jorge Yunda— llevó el texto final hasta el Pleno del Concejo. Este documento, que equivale a ley para el Distrito Metropolitano dentro de las competencias del transporte, tiene varios objetivos, con miras a la puesta en marcha de la primera línea del Metro de Quito, lo cual implica una reestructuración total del sistema con que los quiteños viven (y sufren) el transporte público. 

Tras la puesta en servicio en 1995 del Corredor Central Trolebús, la ciudad, se señala en los antecedentes del documento, ha venido conformando un sistema de capacidad media (Metrobús-Q) con ciertas dosis de integración (troncales – alimentadoras de un mismo corredor y ciertos corredores entre sí), lo que ha supuesto un ejemplo para otras ciudades del entorno. Sin embargo, y de acuerdo con la valoración de la situación actual del sistema de transporte público de Quito, puede afirmarse que el modelo actual de movilidad se encuentra agotado y sin la capacidad de reacción necesaria para afrontar con garantías de éxito los retos de futuro.

La Secretaría de Movilidad estableció que el 73% de la población usa el transporte público como modo de movilización motorizado.

En Quito, en el subsistema llamado Convencional (buses de operación particular) se realizan un millón seiscientos mil viajes; y, en el subsistema Metrobús-Q, un millón de viajes, en un día laborable. Es decir, 2,6 millones de viajes solo en el área urbana de Quito, que tiene a la fecha 1'978.376 de habitantes. Pero esas cifras no cuentan con el más de millón de personas que habitan en los valles aledaños a Quito, que son ciudades satélite, por lo cual el investigador urbanista Fernando Carrión ha definido a la capital como "ciudad de ciudades". 

La flota de buses que atiente a esta población de tres millones de habitantes es de 3.317 unidades, distribuidas de la siguiente forma: 2.403 buses urbanos con capacidad para 90 pasajeros; 471 buses intracantonales con capacidad para 70 pasajeros; 163 minibuses intracantonales con capacidad para 50 pasajeros; 200 buses articulados con capacidad para 160 pasajeros, y 80 buses biarticulados con capacidad para 250 pasajeros cada uno. Lo hacen en 246 rutas convencionales que se distribuyen por la zona urbana y los valles, con un recorrido global de 780.000 kilómetros diarios, aproximadamente.

La implementación de la integración de los subsistemas de transporte público: Metro de Quito, Metrobús-Q, Transporte Convencional, Quito Cables y otros que se crearen —dice la Ordenanza— es un proyecto que pretende la reestructuración del sistema actual, dando lugar a un nuevo modelo funcional y un cambio en la movilidad de la población. Las autoridades municipales esperan que los beneficios para los usuarios y ofertantes del servicio se exprese en:

Mejoramiento de la calidad del servicio.

Ahorro de tiempo de viaje de los ciudadanos.

Disminución de los costos de operación, a través de una racionalización del conjunto del
sistema operativo.

Mejoras ambientales, al reducir kilómetros de recorrido e incorporar oferta de transporte eléctrico.

Reducción de la ocupación del espacio vial destinado al sistema de transporte público, al eliminar la redundancia de itinerarios.

Creación de oportunidades de recuperación de espacios públicos y la promoción de usos múltiples asociados a los equipamientos del sistema.

Sin embargo, lo que ahora está en el papel, en una Ordenanza de 25 páginas, debe romper una tradición de mal servicio, abuso, corrupción, falta de control, impunidad e irregularidades constantes. El último diagnóstico de la Secretaría de Movilidad del DMQ, determinó que este momento existen ocho males crónicos del transporte de pasajeros en Quito, y el desafío es que esos males, donde medran actores de distinto pelaje, no echen abajo el proyecto más importante para la historia de Quito y uno de los más caros en la historia del Ecuador: el Metro.

A continuación un extracto del informe, donde se reflejan los ocho "pecados" del transporte en la capital.

La flota de buses, públicos y privados, que atiende a una población de tres millones de habitantes es de 3.317 unidades, que ocupan 246 rutas y recorren 780.000 kilómetros diarios.

Alto grado de redundancia de rutas sobre las vías: Hay una superposición innecesaria de rutas a lo largo del mayor porcentaje de los recorridos, generando varios efectos negativos como: competencia individual entre los diferentes prestadores del servicio de transporte entre los operadores de las mismas u otras empresas, ya que no existe una operación integrada global de caja común, lo cual genera los denominados “correteos” (competencia por rebasarse entre unidades de transporte para captar más pasajeros) o “aguantadas” (detenciones deliberadas para también captar más pasajeros); inseguridad vial como producto de lo anterior; deficiencias operacionales evidenciadas en baja productividad; y ambientales, debido a la contaminación generada por las emisiones que, sobre todo, se evidencian de manera importante en donde existe mayor aglomeración de unidades en un mismo tramo vial. Todas estas deficiencias terminan en un denominador común: baja calidad del servicio.

Congestión por saturación de las vías e inseguridad vial en la red vial principal: Esto es consecuencia de la problemática descrita en el punto precedente, en donde la magnitud (número y volumen) de unidades de transporte pública (buses) es muy significativa, situación que se agrava sobremanera por la forma de operación descrita en el punto anterior.

No existe una red de servicios complementarios de transporte público: Los servicios de transporte, en lugar de conformar un sistema complementario conforman una red de transporte de rutas individuales en todo el Subsistema Convencional Urbano y de manera parcial entre los corredores del Subsistema Metrobús-Q.

Es notoria la deficiencia en la mayoría de los servicios de los corredores integrados en cuanto a su capacidad, principalmente en las troncales, en donde los usuarios tienen que esperar muchas veces hasta tres o cuatro unidades articuladas para poder ingresar y desplazarse con comodidad. 

Organización empresarial elemental de las operadoras: Si bien la prestación de los servicios de transporte público es ejercida por delegación de las autoridades correspondientes a las organizaciones legalmente conformadas según las disposiciones en las normas nacionales y locales (cooperativas, empresas o compañías), lo que supone una prestación corporativa, en la práctica el servicio se realiza de manera individual, ya que los ingresos que corresponden a cada operador se obtienen directamente del cobro de las tarifas a los usuarios en cada unidad de transporte.

Incumplimiento de horarios y frecuencias: Alrededor del 50% de las rutas de los servicios convencionales, dice el informe, no cumplen con los horarios ni las frecuencias establecidas en los títulos habilitantes. Una de las causas radica en que la operación de los buses es realizada por un solo conductor que tendría que laborar 16 horas continuas, lo cual resulta extremadamente extenuante, situación que está fuera de toda norma laboral. Como consecuencia se incumplen esos indicadores operacionales (Secretaría de Movilidad, 2016).

No se cumple el indicador mínimo de confort: El 80% de la oferta de transporte público tiene un índice de ocupación promedio de 8 pasajeros por m2 en las horas pico, sobrepasando el límite máximo admisible de 6 pasajeros por m2 internacionalmente recomendado, según determinó la Secretaría de Movilidad en el 2016. Esta condición es disuasiva para el uso de los servicios de transporte público y alienta a seguir utilización del vehículo privado a quienes disponen y la adquisición de quienes no lo tienen aún, situación totalmente opuesta a las políticas sustentables de movilidad del DMQ.

Déficit de capacidad de la oferta de lo servicios de TP: Es notoria la deficiencia en la mayoría de los servicios de los corredores integrados en cuanto a su capacidad, principalmente en las troncales, en donde los usuarios tienen que esperar muchas veces hasta tres o cuatro unidades articuladas para poder ingresar y desplazarse con comodidad. Si bien, por una parte, cumplen con una buena velocidad de circulación al transitar en carriles segregados, su capacidad deja mucho que desear, aún en las horas denominadas valle. De igual manera se evidencia este problema en la mayoría de los servicios del Subsistema Convencional. Estas deficiencias inciden en la proliferación y la respectiva utilización de servicios de transporte informal.

Por otra parte, también se puede observar que existen un grupo de rutas de transporte llamado Convencional que tiene baja ocupación, siendo evidente la sobre oferta de unidades.

Oferta creciente de transporte informal: Ante la falta de cobertura y del deficiente servicio de TP, se han originado servicios de transporte informal que lamentablemente ha ido en aumento, situación que se encuentra arraigada ya por muchos años, conviviendo de manera paralela con los servicios regulares. Una de las principales causas por las que se produce la situación deficitaria es el actual marco regulatorio de transporte público, el cual no ha permitido establecer procedimientos regulares que permitan incrementar la oferta frente a una justificada demanda. Estos servicios informales se realizan con unidades fuera de la normativa vigente, incluso cobrando tarifas por encima de las autorizadas, sobre todo para cubrir desplazamientos a sectores periféricos.