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19 de Diciembre del 2014
Historias
Lectura: 20 minutos
19 de Diciembre del 2014
Redacción Plan V
Los perdedores en la caída del petróleo

La falta de un manejo macroeconómico estructurado afectará las finanzas nacionales más que la baja del precio del petróleo en 2015. 

 

Los verdaderos problemas de la economía ecuatoriana no están en la caída del precio del petróleo sino en la falta de programación presupuestaria del gobierno, y en la ausencia de una política de estímulo al sector real. Pero el impacto del hueco fiscal está enfocado en la disminución de recursos para los gobiernos seccionales.

El gobierno programó en la Proforma Presupuestaria para el 2015, ingresos petroleros por USD 16.944 millones de dólares. Ante la caída del precio del petróleo a nivel internacional, y su aparente no recuperación en el próximo año, asumiendo que se registra un precio promedio de USD 52 por barril, la disminución en los ingresos programados asciende a USD 4.296 millones. En escenario de USD 40 dólares por barril la pérdida neta de ingresos ascendería a USD 5600 millones.

Un análisis de expertos economistas sobre el tema da pistas de lo que el país puede esperar de la caída del precio. Por lo pronto, el ministro de Finanzas, Fausto Herrera, anunció, antes del viaje oficial del presidente Correa a China, que habría un recorte presupuestario de USD 1420 millones, de los cuales USD 580 millones son para reducción de gasto corriente y servicios. El resto es inversión.

Por consiguiente, en el área fiscal, el impacto tiene tres “perdedores” en el escenario de los USD 52 dólares por barril:

a). En primera instancia, el Presupuesto General del Estado se vería afectado en un 7%, según los datos del cuadro anterior. Según lo programado el PGE contaba con USD 8.921 millones de dólares, pero al bajar el precio internacional, sólo dispondrá (presupuestariamente) de USD 6.660 millones. De este total, alrededor de la mitad transfiere a los Gobiernos Autónomos Descentralizados, es decir, el impacto en el presupuesto del Gobierno Central, es bajo.

El déficit de USD 2260 millones, derivado de esta fuente de financiamiento, representa el 7% de un PGE de USD 36317 millones. Monto que sin dejar de ser importante, no tiene grandes repercusiones a nivel del gobierno central (no así en lo que respecta a los GADS que reciben casi la mitad de dicho monto); si además consideramos, que alrededor de dicho monto, el gobierno deja de ejecutar anualmente; y que en el transcurso del año, durante su ejecución, el gobierno tiene un margen de maniobra del 15%  para realizar ajustes; consecuentemente, el impacto presupuestario es enteramente manejable desde el punto de vista de la gestión presupuestaria. Por esta vía, no caben predicciones apocalípticas en la economía para el 2015.

Sin embargo, al examinar las implicaciones de la caída del petróleo, por rubros, dentro del global del Sector Público No Financiero –SPNF-, cabe tomar en cuenta lo siguiente:

Para la importación de derivados el gobierno ha programado para el 2015 tan sólo USD 3500 millones. Y si bien el incremento por la importación de derivados en el próximo año  deberá ser muy moderado, por la baja en el precio del petróleo, no parece pertinente la disminución contemplada por el gobierno. Como se aprecia a continuación, se prevé pasar de un nivel actual de USD 5500 millones a USD 3500 millones.

Lo anterior significa, una sub estimación del gasto en subsidios a los derivados de petróleo (gasolina, diésel  y gas GLP) para el año 2015, consecuentemente, si se mantienen los subsidios al mismo nivel, el déficit en el PGE para cubrir dichos gastos, será mayor al contemplado en la estimación gubernamental. O lo que hace suponer, que el gobierno pretende revisar alguno de estos subsidios. Es decir, el impacto podría venir por esta vía, y ello afectaría al segmento, sobre el cual se aplique la reducción del subsidio –de darse el ajuste por esta vía-

Igualmente, al examinar el monto programado para las “Transferencias a los Gobiernos Seccionales, GADs”, encontramos, que en la Proforma, también éstas se encuentran sub-estimadas, toda vez que para el 2014, éstas representan 4.000 millones de dólares, y si bien, su asignación también se verá reducida, por la baja del precio del petróleo, una disminución del 25% es sobredimensionado. En todo caso, hay que destacar, que las inversiones de los GADS se verán reducidas en alrededor de un 25% durante el 2015, lo cual tiene implicaciones directas sobre el alcance de la acción de dichos gobiernos y los encadenamientos que dichas obras tienen en la economía local. Además, nótese, que con el nuevo precio del petróleo (al reducirse los ingresos), la disponibilidad real para cubrir tal demanda, no llega a cubrir, ni siquiera lo programado por el Ministerio de Finanzas (USD 2160 frente a USD 3066).

Si se contemplan los verdaderos requerimientos de recursos, el impacto en el presupuesto podría ser algo más del 7%, ya que el gasto total por los conceptos que financian los recursos petroleros, aun con austeridad (en los GADs), no podrá ser menor a USD 15.056 millones de dólares. Esto es:

Los recursos petroleros, aparte de cubrir los tres rubros antes anotados, el Gobierno Central, no dispondrá de recursos para cubrir las otras inversiones del PGE con esta fuente de financiamiento, lo que lleva a deducir, que se endeudará más para mantener el nivel de gasto (tal como ha declarado el Ministro de Finanzas), o disminuirá el ritmo de la inversión como tradicionalmente lo han hecho todos los gobiernos  (variable de ajuste en todas las épocas y gobiernos).

En suma el impacto en el Gobierno Central si bien es manejable presupuestariamente, no así para los Gobiernos Seccionales, que se verán directamente afectados en sus ingresos por tal variación, y en cuyos presupuestos si es importante una disminución –aunque ésta sea pequeña-. No obstante, la caída en el precio del petróleo, si bien indefectiblemente tendrá una repercusión en el nivel de inversión pública en territorios –reducción-, ello no tiene efectos catastróficos para la economía en su conjunto. Un desajuste en los ingresos públicos de 2.260 millones de dólares, frente a un PIB de casi 109 mil millones de dólares, apenas significa el 2% del PIB, que van a ser financiado con deuda interna y externa. De ahí que los pronósticos de debacle económica, aducidos a esta fuente, están sobredimensionados. Cabe destacar que los ingresos petroleros sólo representan el 25% del total de ingresos del PGE en la proforma del 2015, de cuyo monto, la mitad le corresponde a los gobiernos seccionales; es decir, los ingresos petroleros solo le financia alrededor del 13% al Gobierno Central.

b) Impacto en las empresas públicas petroleras, este sector si se verá afectado en sus ingresos operacionales en alrededor de un 25% (USD 1.647 millones), lo cual podría afectar su capacidad operativa, y/o su nivel de endeudamiento. Lo cual en último término, afectará al Sector Público No Financiero consolidado. Pero, como señala el propio gobierno, -y como ya han dado muestras las empresas petroleras(1) -, acudirán al endeudamiento para enfrentar esta reducción. Por consiguiente, enfrentarán el desajuste con más deuda, por lo que en el corto plazo (en 2015) no habrá repercusiones evidentes por este motivo. Lo cual no significa que la salida que está adoptando el Gobierno, sea una respuesta razonable y responsable, pero ese es el horizonte en el corto plazo.

c) Impacto en las empresas privadas que tiene Contratos de prestación de Servicios con el Estado, este sector se verá afectado en sus ingresos en alrededor de USD 386 millones de dólares. Lo cual una vez más, frente a un PIB de casi 109 mil millones de dólares, no es para alarmarse en términos macroeconómicos (claro está, para el sector privado de esta actividad, tendrá repercusiones más relevantes a nivel micro, con sus correspondientes efectos relacionados).

En el sector externo, si habrá un impacto considerable en el saldo de la Balanza Comercial Global, por dos vías: disminución significativa de entrada de divisas por concepto de exportaciones petroleras (que hoy son las predominantes en el total exportado), y disminución en el valor de las importaciones de derivados de petróleo –ante la baja en el precio del crudo-; pero, aun aceptando que las importaciones de derivados sean los USD 3500 millones –como programó el gobierno-, el déficit en el saldo global de la balanza comercial se registrará en al menos USD 2294 millones de dólares(2), esto representará un déficit global del sector externo para el 2015 de alrededor del 2% del PIB -de mantenerse el pequeño saldo positivo en la Balanza Global que anuncia el gobierno para el cierre del presente año-.

Lo cual complejiza la ya delicada balanza comercial global que desde 2009 viene registrando déficit (por las importaciones industriales), tendencia que al parecer puntualmente varió en 2014. Peor aún si efectivamente se importan los 5000 millones de derivados, como se estima extraoficialmente.

Bajo la actual estructura presupuestaria, los ingresos petroleros ya no tienen un rol determinante en el curso de la economía, por lo que en el 2015 no es de esperar el “apocalipsis económico” por este motivo –como sostienen ciertos analistas-; es mucho más grave para la economía, el ambiente adverso que el gobierno imprime a la producción real y las repercusiones futuras de la actual gestión presupuestaria (insostenible y de alto endeudamiento), que lamentablemente no se visualizarán en 2015, sino más adelante.

El problema, en términos fiscales, es la falta de previsión financiera por parte de las autoridades económicas; por más de 40 años, la economía ecuatoriana ha estado expuesta a los vaivenes del precio internacional del petróleo, en varias oportunidades en este lapso, la economía ha debido enfrentar este problema –cuando el petróleo era la fuente principal de ingresos de la economía, hoy sólo es complementario-, por lo que el tema no es nuevo; por lo mismo, un manejo responsable y sano, es invertir los excedentes, en las épocas de “vacas gordas”, para, enfrentar  las épocas de “vacas flacas”, como hacen la mayoría de países petroleros. Invierten en “Fondos soberanos”, se estructuran “Fondos de Estabilización petrolera”, etc.; pero, el actual gobierno, no hizo nada al respecto. De ahí, que lo primero que se debe resaltar, es la falta de previsión económica del gobierno, y que por tanto, el problema no es la caída del precio del petróleo –porque eso ya sabemos, que puede ocurrir en cualquier momento-, sino, la ausencia de un manejo responsable, sano y sostenible de las finanzas públicas.

Mientras el Gobierno continúe sosteniendo su gestión con endeudamiento agresivo y mayores impuestos –como lo está haciendo-, los verdaderos desajustes continuarán neutralizados. Es necesario tener conciencia de los verdaderos problemas que aquejan a la economía ecuatoriana, y no hacer eco, de las contradicciones aparentes.

El petróleo, ya no tiene gran repercusión en las finanzas públicas, ni en el total de la economía, como lo era en el pasado; en el corto plazo su efecto es manejable, no así en el mediano y largo plazo, dado el esquema que el gobierno está aplicando, para enfrentar los desajustes –más deuda interna y externa-.

El gasto disfrazado de inversión

No solo es tema del déficit que el gobierno tiene para el 2015, sino también la calidad del gasto.

El equipo del asambleísta  nacional Ramiro Aguilar, rastreó parte del presupuesto general del Estado presentado por el Ejecutivo ante la Comisión de Asuntos Económicos de la Asamblea y encontró decenas de gastos corrientes que según estos economistas aparecen disfrazados como “inversión”

Aguilar explica que es importante diferenciar entre  gasto e inversión, porque de acuerdo a la Constitución no se puede financiar gasto corriente con deuda. El oficialismo, dice, disfraza gasto corriente con inversión, para poder terminar financiándolos con deuda. Luego viene el análisis de si son efectivamente necesarios o no. Por ejemplo, un proyecto de la Asamblea Nacional que aparece en el Programa Nacional de Inversiones como una inversión : “Proyecto de Fortalecimiento de la Función Legislativa, a través de la generación de capacidades especializadas planificadoras”. Cuesta USD 519 000. ¿Qué es esto, gasto o inversión?, se pregunta Aguilar.
El objetivo de una inversión, a diferencia de un gasto, es que en el gasto el Estado pone el dinero pero no obtiene un retorno financiero, en la inversión se pone el capital y tiene el retorno.
Otro proyecto de “inversión” en el Consejo de la Judicatura: Proyecto Combatir la impunidad en los delitos”, por 63 millones de dólares.  Son proyectos que aparecen en el Presupuesto como inversión, cuando en realidad son un gasto, dice Aguilar. 

"Llegan incluso a poner 'otros proyectos' como un rubro dentro del PGE. Ni siquiera me importa si se llevan o no la plata, es que no deben gastarse en eso,  señala. Menos ubicarse como inversión, porque entonces se tiene lo que ha pasado en estos ocho años que han disfrazado gasto corriente con inversión, entonces la deuda puede ser calificada como inversión lo que son gastos. Y es por un discurso político que califica de inversión, es decir con un retorno: un gasto en cultura porque eso nos va a conseguir tipos más cultos. La inversión es cuando se pone el dinero, recupera el dinero  y tiene un rendimiento. ¿La cultura es gasto o inversión? Cuando usted va al SRI y dice yo he invertido en la educación de mis hijos, el SRI le da con el libro en la cabeza. Porque si pagas la pensión de tu hijo, tú estás educando a tu hijo y esperas de ese gasto una persona exitosa, pero en términos financieros uno no va al banco y dice: yo tengo una inversión exitosa que se llama Pepito y lo pongo de garantía porque ahí hay plata invertida y yo voy a tener un retorno de plata después. El gasto social es un gasto, no una inversión, ese es un discurso político. El tema familiar es el más claro. Si se quita el concepto de gasto, todo es inversión en uno mismo: me gasté la plata en trago, entonces estoy invirtiendo en alegría. Me gasto en el almuerzo: estoy invirtiendo en energía  y en la prolongación de la vida”.

Lo que se hace en el Estado está regulado por el Código Orgánico de las Finanzas Públicas. Aguilar y su equipo calculan que pueden ser miles de proyectos. Hay proyectos que se repiten por entidad, dice. O sea, en el ministerio de Educación y en Finanzas tienes el mismo tipo de gasto.

¿El IESS como una salida?

El concepto de escasez empieza a impregnar un ambiente de fiesta, que prevaleció hasta el 2014 durante todo el gobierno, gracias a los altos precios del crudo. Aunque la mayoría de analistas de tendencia liberal ha promulgado que lo recomendable es que el Estado restrinja el gasto, el presidente Correa fue enfático en anunciar que eso es lo último que haría, al considerarlo el peor error que se pudiera cometer en las actuales circunstancias: el impacto de esto en una sociedad en la cual la presencia del Estado equivale al 50% del PIB resultaría catastrófico para la economía nacional, a ojos del economista Correa. Por ello ha anunciado que el hueco generado por la caída de ingresos petroleros será a través de restricciones al consumo y con deuda.

El plan del gobierno es superar este bache entre el 2015 y el 2016, para que la eliminación de subsidios y la entrada de la energía de las hidroeléctricas, coincida además con el tiempo electoral, que es el segundo semestre del 2016. Así, el gobierno espera "cuadrar caja" en estos 24 meses. 

Sin embargo, no es fácil. Analistas como Abelardo Pachano creen que el modelo no tiene flexibilidad para su manejo. "Estamos regresando al mundo real y va a costar a la sociedad ecuatoriana cambiar sus hábitos. La dolarización es un sistema de caja que sin dólares contrae la economía y los dólares en la actualidad no son suficientes para sostener una frágil balanza de pagos. Los mercados tienen que reajustarse", dice Pachano.

Para Luis Verdesoto, politólogo, el reacomodo económico tiene un correlato político. El gobierno está midiendo el impacto político de la crisis económica, pues se acostumbro a comprar lealtades políticas a cambio de obras y recursos.

La realidad de la que habla Pachano es que el impacto en ingresos de dólares puede superar el 25% de las exportaciones ecuatoriana; sin tomar en cuenta, además, que los productos de exportación ecuatorianos han sufrido restricciones por la revaluación del dólar. 

Para Pachano, el gobierno podría optar por obligar a los bancos y al IESS a dotarle de recursos frescos, a través de la titularización de préstamos hipotecarios. Esto podría generar USD 2500 millones adicionales. El IESS recibe de los afiliados y empleadores USD 700 millones cada mes. 

Las medidas de ajuste del gobierno van por tratar de reducir el gasto fiscal y privado, implantar restricciones al comercio para evitar que salgan dólares, obtener recursos a través de mayor endeudamiento, la focalización de subsidios y la implantación de nuevos impuestos focalizados.

1. En 2014, PETROECUADOR se endeudó con Noble Américas un valor de 1.000 millones de dólares. Es decir las petroleras continuarán gestionando su financiamiento por fuera del PGE.

2. Se dejará de recibir USD 4.294 millones, pero se dejará de gastar por importaciones de derivados USD 2.000 millones. Por tanto, el saldo neto negativo es de USD 2.294 millones de dólares (La Balanza comercial petrolera seguirá siendo positiva; el déficit se produce por las importaciones industriales).

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