La investigación Banco de Desarrollo de China: Financiamiento, gobernanza y desafíos socio-ambientales para América Latina y el Caribe, editada en un informe de 89 páginas, pone luz sobre las opacas políticas ambientales del mayor banco financista de proyectos en América Latina, a través de créditos. La razón de este informe, dicen los editores Ricardo Barrios y Paulina Garzón es que el Banco de Desarrollo de China "es un actor de importancia en el escenario mundial del financiamiento para el desarrollo y también uno de los financistas de mayor predominancia en proyectos extractivos y de infraestructura en ALC. Muchos de los proyectos apoyados por el BDC están ubicados dentro o cerca de áreas ecológicamente vulnerables y territorios indígenas".

Este es el informe completo, llamado Banco de Desarrollo de China: Financiamiento, gobernanza y desafíos socio-ambientales para América Latina y el Caribe . Ver PDF

América Latina y el Caribe, dice la Introducción a este informe, albergan aproximadamente por un 60% de las especies terrestres conocidas mundialmente, además de importantes especies marinas y de agua dulce. Solamente la Amazonía es hábitat del 10% de la biodiversidad conocida en el mundo. En una pequeña parte del Amazonas, la región del Yasuní, en Ecuador, se estima que más de un millón de especies aún no han sido descubiertas. Otras zonas en ALC como Mesoamérica y el Caribe, los Andes Tropicales, las montañas de la Patagonia y el bosque Atlántico son igualmente de enorme valor ecológico

La investigación fue realizada por la ecuatoriana Paulina Garzón, Siran Huang,  Stephanie Jensen-Cormier y Marco Antonio Gandarillas. Ellos son parte de la ONG Latinoamérica Sustentable, un grupo de estudio e investigación sobre las inversiones de China en América Latina, su modus operandi, impactos y consecuencias. 

A pesar de la escala y extensión de sus actividades en ALC, pocos conocen o comprenden al BDC. Esto se debe a que el BDC divulga poca información referida a sus préstamos y a que no responde a consultas externas, dicen los autores. 

El informe contiene un reporte especial de cómo el BCD financió a la empresa china que construyó el parque aeólico más grande del país, en la provincia de Loja. Este es el informe sobre Villonaco I publicado en el informe:

El caso de la Central Eólica Villonaco I

La Central Eólica Villonaco I es la primera de su tipo en Ecuador continental y fue la más alta del mundo al momento de su construcción. Está ubicada en la provincia de Loja. Parte del proyecto está en el Bosque Protector Hoya de Loja Occidental. Este es uno de los bosques protectores donde se han identificado un mayor número de especies endémicas de plantas vasculares.

También juega un papel importante en la regulación hídrica de la zona y es una fuente potencial de agua para la ciudad de Loja. 165 Según el Ministerio de Ambiente en Ecuador, la calificación del estado de conservación real de esta área protegida es “regular”, mientras su estado de conservación prioritaria es “alto.” 

Villonaco I recibió financiamiento de una línea de crédito otorgada por el Banco de Desarrollo de China, BDC, al gobierno ecuatoriano como préstamo soberano en el 2011. El contrato de instalación de las turbinas eólicas (aerogeneradores) fue otorgado a Xinjiang Goldwind Science and Technology Co. Ltd. en el 2011. La construcción del proyecto alcanzó un costo aproximado de USD 45.6 millones. 167 El proyecto inició sus operaciones en el año 2013.

Las dos metas principales del proyecto fueron: reducir la dependencia de energía térmica la cual se basa en el uso de derivados del petróleo y suplir con el 25% de la demanda de energía eléctrica de la provincia de Loja. Según el Plan de Manejo Ambiental, PMA, del proyecto, Villonaco I permitiría ahorrar la emisión de aproximadamente 35 millones de toneladas de CO2 por año. Paradójicamente, los ejecutores y patrocinadores del proyecto incumplieron con requisitos ambientales fundamentales en el único proyecto de energía limpia apoyado por entidades chinas en Ecuador.

La construcción del proyecto inició en el 2011, solamente con un Estudio de Impacto Ambiental, EIA, preliminar realizado en el 2003 y sin un PMA. Esto fue en contra del Reglamento Ambiental para Actividades Eléctricas (Decreto Ejecutivo No. 1761), que expresamente establece que el Consejo Nacional de Electricidad (Conelec) debe aprobar el EIA y el PMA como requisitos previos a la suscripción de contratos de concesión para la construcción de obras.

Foto: Flickr de franzpc

Como era de esperar, el EIA preliminar del año 2003 no tenía información actualizada y detallada de la magnitud, ubicación y tipos de impactos ambientales y sociales directos e indirectos que causaría la construcción de Villonaco I. De hecho, la tecnología, el número y la potencia de las turbinas eólicas instaladas en la Parque Eólico el año 2011 eran aún desconocidos en el 2003. Como consecuencia, muchas de las decisiones sobre los  detalles de ingeniería que pudiesen generar impactos ambientales y sociales, como el determinar dónde instalar las turbinas eólicas, fueron realizadas de manera ad hoc.

Sorprendentemente, el Ministerio de Ambiente otorgó a la Corporación Eléctrica del Ecuador (CELEC EP) la Licencia Ambiental (No. 819) en el 2011, probablemente debido a que la Licencia Ambiental es un requisito para firmar el contrato de obra. El Ministerio de Ambiente justificó esta decisión señalando que en caso de no cumplimiento del EIA ex-post (Estudio de Impacto Ambiental definitivo) y del PMA, se procedería a la suspensión o revocatoria de la Licencia Ambiental. No obstante, tal procedimiento fue ilógico e irregular porque la Licencia Ambiental sólo puede concederse, de acuerdo con el Manual de Usuario para Obtener una Licencia Ambiental, cuando existe un EIA actualizado, un PMA con un cronograma de ejecución, y haber concluido el proceso de participación social, entre otros requisitos. El proyecto recién contó con un Estudio de Impacto Ambiental definitivo en el 2014, es decir, después de finalizar su construcción.

La falta de un EIA actualizado al momento de construcción del proyecto afectó la cobertura y calidad de la consulta con las comunidades locales. Por ejemplo, mientras se desarrollaba la construcción de la Central Eólica, se amplió la zona de afectación. Así “entre los años 2011 a 2013...hubo cambios en el proyecto, se incluyeron nuevas zonas de influencia...”. Cuando se realizó la consulta pública, ésta se limitó solo a algunos barrios dentro del área afectada y se enfocó sobre todo en comunicar los beneficios del proyecto. En ese momento, no se conocía con certeza los impactos sociales y ambientales que ocasionaría la construcción y funcionamiento del proyecto pues no existía un EIA actualizado. Después de construido el proyecto, el impacto más sentido por las comunidades aledañas está asociado al ruido. Los residentes del barrio Uriguanga, uno de los barrios más cercanos a las turbinas eólicas, se han quejado en reiteradas oportunidades de que el ruido es un problema que les afecta grave y cotidianamente. 

Posibles contravenciones al contrato de la línea de crédito entre el Banco de Desarrollo de China y el Ministerio de Economía y Finanzas en representación de la República del Ecuador en relación a la Central Eólica Villonaco I

Las principales causas de incumplimiento por parte de la República del Ecuador están relacionadas con infracciones al Reglamento Ambiental para Actividades Eléctricas (Decreto Ejecutivo No. 1761) al iniciar la construcción del proyecto con un EIA desactualizado, sin un PMA y sin haber concluido el proceso de participación social; y la falta de observancia del Manual del Usuario para conceder la Licencia Ambiental para el proyecto.

Si bien no existe información sobre si la Central Eólica Villonaco I es parte del Tramo A o B de la línea de crédito, cabe señalar que existen cláusulas que indican que el prestamista debe participar en la supervisión de los proyectos del Tramo B. Por ejemplo, el Literal 17.8 del contrato del préstamo establece que “El prestatario debe establecer y mantener una Oficina Conjunta con el prestamista de acuerdo al Anexo 7.” Según el mismo, esta Oficina llevará a cabo las siguientes actividades: “... conducirá inspecciones in situ... no menos de dos veces al año de los proyectos del Tramo B... un reporte de la visita de inspección... debe ser remitido al BDC y al Ministerio... La Oficina Conjunta será responsable de monitorear el uso de la línea de crédito de la Fase I [2010] y de la Fase (II) [2011] y el progreso de los proyectos elegibles, etc. y emitirá un reporte semestral que debe ser remitido al BDC y al Ministerio en enero y julio de cada año...”

Sobre esta base, el BDC debió haber conocido los aspectos y cláusulas del contrato que fueron incumplidos. Aparentemente, existe una contradicción en el contrato respecto a las funciones de monitoreo y control del BDC. Por una parte, el contrato menciona que el BDC participará en las visitas de inspección in situ (Literal 17.8); pero por otra, el parágrafo 2.3 indica que “el prestamista puede, pero no está obligado a, supervisar el uso que hace el prestatario de los fondos de la Línea de Crédito...”.

Esta falta de claridad parece tener la intención de eximir al BDC de responsabilidad. No obstante, es incierto cómo se trataría esta contradicción en un proceso judicial o de arbitraje que requiera establecer las responsabilidades del BDC por los posibles impactos negativos de los proyectos financiados con esta línea de crédito.

Qué es el Banco de Desarrollo de China y por qué es importante para el Ecuador

El Banco de Desarrollo de China (BDC) es un actor importante en el escenario mundial del financiamiento para el desarrollo. En América Latina y el Caribe (ALC), el BDC es uno de los más relevantes financistas de proyectos extractivos y de infraestructura de gran magnitud, muchos de los cuales están ubicados dentro o cerca de áreas ecológicamente vulnerables y en territorios indígenas. La mayor parte de los préstamos del BDC en Venezuela, Ecuador y Brasil (países que representan el 85% de su cartera crediticia) son pagados con petróleo. Esto ha generado serias preocupaciones ambientales
y sociales debido a que un alto volumen de las reservas de petróleo en estos países también se encuentra ubicadas en áreas vulnerables. A pesar de la gran escala y alcance de sus negocios en ALC, el BDC es relativamente desconocido en la región, debido en parte a que el Banco publica poca información acerca de sus préstamos y estándares. A su vez, es casi imposible contactarse con sus oficinas en Río de Janeiro y Caracas, o sus oficinas centrales.

Este reporte aborda algunas de las inquietudes fundamentales respecto al modus operandi del Banco y su gobernanza ambiental y social. El reporte explica el papel fundamental del BDC en el sistema de financiamiento chino para el desarrollo internacional, así como también su importancia para los países prestatarios en ALC. Los autores examinaron los préstamos del BDC en la región, su distribución geográfica, su concentración por sectores, la condicionalidad de los préstamos y las implicaciones de estos préstamos sobre la deuda de los países receptores.

Fachada principal del Banco Regional de China. Ecuador es miembro de este banco.

Los 13 hallazgos sobre el mayor financista de China

1. El BDC no cuenta con un documento público que explique sus políticas ambientales y sociales, los procedimientos para su implementación, o la estructura interna del Banco y sus responsabilidades administrativas. Sin embargo, existe un Manual de evaluación de préstamos que es un documento interno que se filtró al exterior y está disponible solamente en mandarín. Este Manual establece que el mismo es un secreto comercial del BDC, y que esta regulado por la Política de Secretos Comerciales. Es incierto si el Manual todavía se aplica, si incluye evaluaciones de riesgos ambientales y sociales, o si ha sido actualizado.

2. El BDC no cuenta con un departamento o equipo para manejar evaluaciones y ambientales y sociales, y las quejas asociadas a los impactos negativos. En su lugar, el personal que trabaja en evaluación de riesgos se divide en varios departamentos y, en ocasiones, el Banco subcontrata apoyo técnico.

3. La Comisión Reguladora de la Banca y Seguros de China (CRBSCh) está desarrollando un mecanismo de reclamos que será utilizado por las instituciones financieras chinas —incluido el BDC—  para tratar las quejas de organizaciones e individuos de todo el mundo.

4. La estructura burocrática del BDC no promueve una coordinación efectiva dentro del Banco. Ello, combinado con una cultura de pobre transparencia y falta de información, hace que sea muy difícil para las organizaciones de la sociedad civil (OSC) el poder comunicarse con representantes del Banco.

5. En base a la revisión de siete contratos de préstamo examinados en nuestra investigación, encontramos lo siguiente: tres contratos requieren el establecimiento de “oficinas conjuntas” con funciones de reporte; ningún contrato señala que el BDC tiene la obligación de monitorear el
uso de los préstamos; solo dos contratos tienen artículos que mencionan la ley ambiental; todos tienen cláusulas de alta confidencialidad; solo un contrato tiene una cláusula de prevención contra la corrupción; y ninguno de los contratos incluye información respecto a los criterios sociales y ambientales, requerimientos o directrices del BDC que se aplican al uso de sus préstamos.

6. Tanto en el caso del Complejo Hidroeléctrico del río Santa Cruz (Argentina) como en el de la Central Eólica Villonaco I (Ecuador), el BDC continuó desembolsando fondos a pesar de que se produjeron una serie incumplimientos a las leyes nacionales. Esto, a su vez, podría haber representando una posible contravención a los contratos de los préstamos. Dichos contratos tienen cláusulas que indican que los prestamistas pueden ejecutar los desembolsos cuando no existen contravenciones a las leyes o decisiones legales pendientes que pudieran tener un efecto sobre el proyecto y su continuidad.

7. Todas las líneas de crédito del BDC son aprobadas antes de que se conozcan los proyectos que éstas financiarán. Estos créditos suelen respaldar proyectos con altos impactos ambientales y sociales en los sectores de infraestructura, minería, transporte, energía y telecomunicaciones.

8. El BDC esta categorizado como un banco comercial en China, por lo tanto, no esta obligado a participar en la Iniciativa de Suspensión del Servicio de la Deuda (ISSD). Esto tiene un impacto sobre los países de ALC ya que la mayor parte de su deuda por amortizar con China pertenece al BDC.

9. En general, el financiamiento chino para el desarrollo, y en particular los préstamos del BDC, están condicionados a que se reconozca la política de “Una sola China” y a que se use un porcentaje de bienes, servicios, tecnología y mano de obra de China.

10. En los últimos cinco años, los préstamos soberanos del BDC a países de ALC han disminuido rápidamente de un pico de USD 32.9 mil millones el año 2010 hasta USD 2.36 mil millones en 2019, y cero en 2020. Sin embargo, esto no significa que el Banco se está retirando de la región. El BDC continúa teniendo una importante presencia debido al alto volumen de amortizaciones de préstamos pendientes, y un gran número de transacciones corporativas.

11. Si bien los préstamos del BDC representan una parte significativa del total de la deuda externa de muchos países de ALC, lo principales acreedores de los países son privados y bancos multinacionales.

12. El BDC es el banco de desarrollo más grande del mundo en términos de activos, préstamos y poder crediticio, y es un instrumento clave para que el gobierno chino cumpla con las políticas de desarrollo económico a nivel nacional e internacional.

13. El modelo de préstamos de China frecuentemente integra asistencia con comercio e inversiones, proporcionando paquetes financieros combinados que pueden mezclar préstamos a tasas de mercado con préstamos concesionales y donaciones. La mayoría de los préstamos soberanos proporcionados por el BDC son subconcesionales, una clase de préstamo con un poco de descuento en la tasa de interés, plazos y períodos de gracia cortos, que constituye la mayor parte del financiamiento oficial de China en el exterior.