El anuncio del gobierno nacional del Ecuador de su intención de eliminar las tablas de regulación del consumo y tráfico de drogas ha generado un amplio debate en la sociedad ecuatoriana. Esto en el marco de una crisis carcelaria sin precedentes que ha relajado la intensidad del debate sobre esta temática, pero que, sin lugar a dudas, tiene una amplia relación con los hechos y el futuro del sistema penitenciario ecuatoriano. Los debates sobre la vigencia o eliminación de las tablas han sido intensos y no se puede decir que son nuevos. Sin embargo, es necesario retomarlos y hacerlos pertinentes en un momento crucial para la política de seguridad del Ecuador. El objetivo de esta investigación es justamente contribuir a este debate analizando por qué no es buena idea eliminar las tablas de drogas en el contexto actual.

¿Qué son las tablas?

Las tablas de drogas fueron creadas en el gobierno de Rafael Correa en el año 2014 para limitar los ex punitivos de la entonces vigente Ley de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas (108) en 1991.

La aplicación de esta Ley, en la práctica, derivó en una sistemática criminalización del consumo de drogas y el uso desproporcionado de penas para sancionar los delitos de drogas. Emulando la experiencia en otros países, el mes de agosto del 2014 entró en vigencia el nuevo Código Integral Penal por parte de la Asamblea, en el cual se introdujo la distinción entre el tráfico de mínima, mediana, alta y gran escala. Producto de ello, se encargó al ente técnico de la política de drogas del Ecuador de ese entonces CONSEP elaborar un instrumento de referencia para determinar las escalas de drogas permitidas para el consumo; así como la sanción del tráfico de drogas.

En el marco del mismo gobierno, un año más adelante, en el 2015, la tabla del tráfico fue modificada en los umbrales de cantidad de drogas permitidos en la mínima, mediana y alta escala. De igual forma, mediante una disposición reformatoria, la nueva Ley Orgánica de Prevención de Drogas se promovió el aumento de las penas determinadas en el año 2014 por el Código Integral Penal. ^₂ Las razones para esta modificación fueron en su momento sustentadas por el crecimiento de una focalizada epidemia de consumo de heroína de baja calidad en algunos sectores marginales de guayaquil y que habían escandalizado a la opinión pública.

Al principio se esperaba que las modificaciones se orientasen a endurecer las tablas para ese tipo de droga (la H), aunque se terminó modificando la tabla para los demás tipos de drogas, independientemente de su perfil de daño.  El resultado de esta modificación, significó un inmediato proceso de endurecimiento punitivo hacia la política de drogas de todo el sistema (véase estadísticas de detenciones por drogas en el cuadro siguiente). A partir de esto, se logró, por ejemplo, que casi el 80% de las flagrancias por posesión y tráfico de drogas terminen en prisión preventiva, lo cual había bajado ostensiblemente durante el año de vigencia de la primera versión de las tablas. Asimismo, se evidenció un crecimiento explosivo de la población privada de libertad. Desde el año 2015 hasta el 2018 la población carcelaria por delito de drogas aumentó a más de 11.000 personas y actualmente representan casi un 30% de la población penitenciaria a escala nacional. Dado los efectos de esta reforma, es claro entonces que la eliminación de las tablas es una medida más radical que tendría efectos aún mayores en la política criminal del país dada la evidencia histórica.  

En realidad, las reformas y actualmente la potencial eliminación de las tablas refuerzan la penetrante creencia de una sociedad abstemia “libre de drogas”, tan pregonada en las ortodoxas convenciones internacionales contra las drogas del siglo XX. El castigo contra las drogas cumpliría así la función de conectar este fundamentalismo normativo con la indignación social mundana que significa el quiebre de estos preceptos. Por esta razón, las críticas sostienen que estas posturas responden más visiones pasionales del castigo (populismo punitivo) antes que apuntar a objetivo concretos. Sin embargo, existen dos discursos sobre los cuales se han centrado necesidad de eliminar las tablas desde una perspectiva utilitaria.  El aumento consumo de drogas iliciticas en Ecuador, y el problema del crecimiento del delito.

El problema del consumo

Lastimosamente es complicado afirmar con precisión si el consumo de drogas ilícitas en Ecuador ha crecido a partir de la vigencia de las tablas, tal como se afirma. De manera oficial, Ecuador ha realizado varias encuestas de medición del consumo de drogas desde la década de los 90. Cabe destacar que esta es la forma como se mide de forma técnica la prevalencia del consumo a escala internacional para efectos de comparación en términos de tiempo y espacio.

Las encuestas a hogares se realizaron en los años 1995, 2007, 2013 publicada en el 2014. Mientras que las encuestas a estudiantes se realizaron en los años 1998, 2002 (solo para Quito), 2005, 2008 y 2012 (a escala nacional).  Si bien estas encuestas ponen atención en las drogas lícitas e ilícitas de principal consumo en el país: cigarrillo, alcohol, marihuana, pasta base, cocaína y heroína, no permiten establecer con fiabilidad tendencias de consumo ni comparaciones de larga data y alcance, debido a las distintas características metodológicas de las mediciones realizadas. A partir del año 2014, como se ha afirmado por varias personas expertas, Ecuador vive un apagón estadístico en materia de encuestas sobre consumo de drogas; razón por la cual, es complicado poder comprobar con precisión la hipotética permisividad de las tablas al acceso de drogas a la población en general.

En el año 2017 se publicó el III Estudio Epidemiológica Andina Sobre Consumo de Drogas en la Población, realizada en 10 centros universitarios del país. En este estudio independiente, se mira una prevalencia creciente estadísticamente de 9,1% a 11,6% entre 2012 y 2016. Con respecto a la cocaína, se observa un crecimiento de consumo en el último año de 1,20% a 1,5% de la población universitaria en este periodo de tiempo.  La pasta base, de 0,47% a 0,57%. En todos los casos, los datos no tienen significancia estadística para inferir un crecimiento salvo en el caso del consumo de marihuana en hombres que creció del 12,7% al 16,4%.

La afirmación de que las tablas han traído un mayor acceso de drogas a la población, en realidad proviene de la estimación sobre estadísticas policiales de incautación. El argumento es simple. Dado el creciente aumento de incautaciones de drogas por parte de la policía para el tráfico internacional, lo cual es señal de un mayor volumen de paso de drogas al Ecuador, es lógico señalar que una parte de esa droga se queda en Ecuador para el consumo interno. Esta situación es fácil de corroborar al mirar el crecimiento del volumen de incautaciones de drogas para el tráfico interno a escala nacional desde el 2014. El promedio anual de incautaciones desde el 2015 al 2021 fue de 15 toneladas llegando incluso a las 18 toneladas en el 2018, frente a las 10 toneladas promedio entre 2012 y 2014. El porcentaje promedio de incautación entre 2015 y 2021 fue de casi 20% del total de incautaciones.

Es importante destacar que el volumen mayoritario de estas incautaciones se lo lleva la marihuana, con un promedio del 87% del total, seguido de la base de cocaína, la cocaína y de manera marginal la heroína. Todas estas también muestran promedios crecientes de incautación. Por ejemplo, el promedio de incautación anual de heroína para el tráfico interno paso de 6 kg entre 2012 y 2013 a más de 184 kg entre 2014 y 2021; aunque no se especifica el grado de pureza de la incautación en general.  No obstante, si bien es importante el crecimiento del volumen de incautaciones en general, el peso que lleva la marihuana podría ser explicado por la tendencia informal al autocultivo. De igual forma, la marihuana es una droga que en muchos países ha entrado en un proceso sistemático de legalización y sería interesante aplicar este tipo de medidas en Ecuador para evitar excesos punitivos, promover la autorregulación, y optimizar recursos institucionales de control hacia sustancias más complejas y nocivas.

Pese a este crecimiento de las incautaciones en general, es complicado poder atribuir a un mayor acceso al consumo. Desde el año 2011, el tema de la lucha del microtráfico es una prioridad institucional, y en el año 2014 se creó una unidad de control y lucha contra el microtráfico al interior de la Dirección Antinarcóticos, con un gran contingente humano y logístico.  Por lo tanto, no se sabe entonces si el mayor volumen de incautaciones se debe a una mayor productividad policial o efectivamente a un mayor acceso a las drogas por parte de la población.  En el modelo de gestión actual de la policía, la productividad policial juega un rol fundamental en el esquema de incentivos institucionales de diversas índoles, lo cual podría ser una variable decisiva para explicar el aumento del volumen. De hecho, esta afirmación se puede corroborar si se mira la distribución de incautaciones por provincia y por tipo de drogas entre el 2020 y el 2021, donde no existe un patrón uniforme de las incautaciones en el territorio. Las prioridades y estrategias institucionales en este caso jugarían un preponderante en las cantidades mostradas. 

El microtráfico es la fuente de donde salen las màs grandes problemas de sobre población penitenciaria. Foto: Twitter Ministerio de Gobierno

El hecho de no poder afirmar que efectivamente hay un crecimiento del consumo, no quiere decir que se minimice el problema de consumo de drogas en la población. En efecto, una droga que en la última década ha causado gran revuelo en Ecuador es consumo de una clase de heroína barata denominada “H” (mezcla bajas dosis de heroína con compuestos neurotóxicos). Si bien el consumo de heroína en las distintas encuestas realizadas es muy marginal aún (en el último Estudio a Estudiantes Universitarios de 2016 la prevalencia de vida del consumo de heroína fue de 0,23%, y la prevalencia del último año y mes fue del 0,02%), su impacto ha generado gran preocupación debido a las graves afectaciones a la salud pública en ciertas poblaciones.

Las alarmas de este consumo emergente se han prendido en el Ecuador debido a una creciente demanda de los servicios de salud por intoxicación del consumo de esta droga. En el año 2016 se reportaron 6.555 atenciones por intoxicación (mayoritariamente masculinas) concentrándose un 80% en un rango de edad de personas menores a 15 años. De igual forma, el Ministerio de Salud reportó 122.749 consultas de salud mental entre 2015 y 2018 por este tipo de drogas, pero con una ligera tendencia a la baja.  No obstante, este consumo se encuentra focalizado en ciertos sectores poblacionales marginales de Guayaquil, los Ríos y Manabí (mirar el cuadro anterior). No se proyecta una pandemia a escala nacional al menos hasta el momento.

Pero el verdadero problema no es solo técnico sino de enfoque. En este sentido, creer que el aumento del consumo de drogas se debe a una flexibilización de la política de control producto de las tablas, es no tener proporción del complejo problema al que nos enfrentamos. Desde una perspectiva general, el crecimiento del consumo de drogas es una característica intrínseca a la modernización y sus transformaciones sociales, políticas, económicas y culturales de la cual Ecuador también es parte. No existe una sociedad en la historia que sea tan consumidora de drogas lícitas e ilícitas como las sociedades globales, y esto es un hecho. Drogas para dormir, para mejorar las capacidades, para tranquilizarnos, para el sexo, para el hambre, para la gula, etc, etc.  En el caso de las drogas ilícitas, esta especie de economía psíquica ha sido influida por nuevas y cambiantes formas de consumo y producción.

En el caso de las drogas ilícitas, la criminología del control social sugiere que el consumo de drogas y otros problemas como la delincuencia juvenil están directamente relacionados a un debilitamiento sistemático de las formas de control social informal. La vida urbana y sus cambios demográficos produce fractura de viejos lazos comunitarios, dando paso al predominio del individualismo, anomia, entre otros factores. Entonces, la focalización en ciertas drogas naturales ilícitas en ciertos grupos poblacionales específicos parece ser más un problema de control social alimentado por estigmas y prejuicios sociales, antes que una real comprensión del problema. Esto parece estar calando en Ecuador, pues poco se dice del crecimiento de nuevos tipos de consumo y nuevas formas de comercialización que afectan a diversos estratos poblacionales y grupos etarios.  Las tablas, en este caso tienen poco que decirnos.

Dada la envergadura del problema se requiere el diseño de políticas públicas que partan de una comprensión integral del problema y empleen una gran variedad de recursos para su contención. Lejos de apartarse de la lógica del control, las estrategias de prevención, y tratamiento de drogas, previstas en la Constitución, carecen de una rectoría efectiva que compense en algo este énfasis punitivo sobre las drogas.  Con el cierre de la Secretaría de Drogas en el 2018, esta actividad se encuentra dispersa y sin responsabilidad definida en Ecuador.  El problema es que centrar la discusión en la eliminación de las tablas disipa la oportunidad de una discusión sobre drogas desde una perspectiva más amplia, perdiendo así un recurso estratégico que apunte a objetivos comunes. Un dato no menor de Rand Corporation en 2010 muestra, por ejemplo, que, en Estados Unidos, el 80,5% del consumo de heroína lo realizan personas con consumo problemático, siendo este un grupo minoritario de la población consumidora. Trabajar en la demanda es combatir el microtráfico, pero con un enfoque distinto.  Una razón más para trabajar en la prevención y en la reducción del daño con mayor énfasis que en la represión.

El problema del delito

Existe otro argumento que sostiene que las tablas han provocado un aumento del delito al hacer más fácil el acceso de drogas. En sí, esta hipótesis es tautológica, pues la venta de drogas es en sí misma un delito. Pero en este caso, las drogas serían un factor de riesgo que promueve otro tipo de delitos. Paul J. Golstein en 1985 sugirió un modelo para establecer la relación droga-delito. En primer lugar, están los delitos psicofarmacológicos, donde la perpetración de delitos violentos (agresiones, violencia sexual y ciertos robos) se dan por el influjo de la droga. Por otro lado, se tienen los delitos con fines económicos (delitos contra la propiedad, robos, asaltos, atracos) motivados por la compulsión de extraer beneficios económicos por el consumo de más droga. Por último, están los delitos sistemáticos vinculados a la competencia y regulación mercado de drogas (asesinatos, desapariciones, torturas, secuestros amenazas). También incluye corrupción y lavados de activos.

En el primer caso, no se tiene datos estadísticos toxicológicos que permita establecer si en ciertos victimarios de delitos violentos (homicidios producto de riñas, agresiones, violencia sexual e intrafamiliar) hay una mayor incidencia del consumo de drogas en sus actos.  Los alarmantes, pero poco vistos y denunciados casos de violencia intrafamiliar, podrían ser una señal de un incremento de la influencia de la droga sobre estos delitos. Pero un tema trascendental es que la mayor parte de estos casos, al igual que homicidios, agresiones por riñas y violencia sexual, tiene que ver con el consumo de alcohol, droga lícita, y que no se encuentra regulada en las tablas. Existe abundante evidencia que sugiere que el consumo de alcohol tiene relación directa con el tema de suicidios masculinos y accidentes de tránsito.

Respecto a los delitos económicos, producto del consumo compulsivo de drogas (base de cocaína, cocaína y la heroína), la estadística no es muy clara. Dada las características compulsivas del consumo de base de cocaína, tendría sentido que exista un aumento de la criminalidad urbana como los robos o atracos callejeros, etc.  Si se analiza, los datos del Cuadro de Mando Integral (CMI) de la policía nacional en el Distrito Sur de Guayaquil (Zona 8), territorio con una gran incidencia delictual, no existe diferencias en el robo a personas y los ciertos delitos contra la propiedad del CMI entre el 2018, 2019 y 2021 (se excluye el 2020 por la pandemia).  Así mientras el promedio 2018 y 2019 fue de 652,5 denuncias de robo a personas, en el año 2021 esta cifra se redujo (tal vez por los rezagos aún de la pandemia) a 546. En el total del delito del CMI, de 1161 promedio se pasó a 1040. Todas estas cifras se comparan entre 1 de enero y 3 de septiembre. Estas variaciones, incluso en años anteriores, no son importantes a escala nacional para determinar un despunte delictivo producto del consumo compulsivo de drogas con lógicas económicas

Donde sí existe un incremento en los últimos años es en el tema de los homicidios. A partir del 2018, Ecuador y especialmente la ciudad de Guayaquil han empezado a evidenciar una escalada delictiva. De una tasa 5,8 homicidios por cada cien mil en el 2018 se proyecta que terminará en 11 homicidios a diciembre del 2021. Septiembre del 2021, con 82 homicidios, ya superó las muertes de todo el 2020. Guayaquil, por su parte, de una tasa de 7,5 en el 2018 supera a septiembre de 2021 los 17 por cada cien mil y se proyecta que esta tasa rondará los 22 homicidios a finales de año. El crecimiento en el distrito sur de Guayaquil ha tenido un crecimiento de más del 100% entre enero y septiembre de 2020 comparado con 2021. Esta explosión pandémica de la violencia, sobre todo en Guayaquil, la Policía la atribuye un incremento explosivo de la violencia criminal. Respecto al 2020, los homicidios derivados de la violencia criminal han crecido más del doble. De estas muertes, el 43% se atribuye a disputas del tráfico interno de drogas y el 70% son atribuidas al uso de arma de fuego. Guayaquil presenta un incremento de más de 171 homicidios comparando enero y septiembre 2020 y 2021.

Pero esta explosión de la violencia producto del microtráfico es poco creíble que pueda ser atribuida a la presencia de las tablas, como se suele sostener. En este caso el argumento es sencillo, pues solo falta observar que las tablas fueron creadas en el 2014 en el marco ya de un decrecimiento constante del homicidio a escala nacional y Guayaquil, que duró hasta el 2018.  De hecho, el 2009, considerado el año más crítico de la seguridad en el Ecuador de acuerdo a la tasa de homicidios, no existían las tablas, pero si el narcomenudeo. No se puede por lo tanto atribuir de manera general el aumento del homicidio a la supuesta facilidad al microtráfico producto de las tablas, pues según la gráfica temporal, estos dos fenómenos no guardan relación alguna.

No se pretende negar la influencia del microtráfico sobre la ola delictiva en Ecuador dado el porcentaje de representación en la violencia criminal. Sin embargo, la literatura sobre el mercado de drogas muestra abundante evidencia para sostener que la rentabilidad y el poder del tráfico de drogas está directamente relacionado con los esfuerzos incrementales de persecución del Estado. Eliminar las tablas como medida de endurecimiento punitivo contra las drogas, en esencia hace más lucrativo el mercado de drogas, aumentando la competitividad, la rivalidad entre bandas y por ende las disputas violentas por el control territorial. Es probable también que a las bandas más poderosas de microtráfico les favorezca este frenesí punitivo para sacar ventaja utilizando la persecución policial para eliminar competencia. Al ser el microtráfico un ecosistema criminal altamente simbiótico al territorio y adaptativo a las dinámicas de control del Estado, es factible decir que una mayor persecución termine agudizando las disputas y rivalidades entre bandas. La violencia criminal como venganzas, ajustes de cuentas, entre otras cosas más, son por lo general formas de resolver conflicto en el mundo del hampa.  Al fin y al cabo, el debilitamiento de un grupo significa el triunfo o ascenso del otro y así ha sido la historia criminal del narcotráfico a nivel mundial.

Existe también la posibilidad de que alguien sostenga que el problema de la violencia criminal producto del microtráfico sea un problema acumulado que estalló años después, justamente a partir de que se flexibilizó el control a partir de las tablas. No obstante, también se podría decir que este es un problema acumulado en el tiempo que surge a raíz del endurecimiento de las tablas en el año 2015 por parte del gobierno de turno. Existen razones muy fuertes para sostener esto. Como se vio anteriormente, esto tiene que ver con el volumen de población penitenciaria que ingresa producto de la lucha antidrogas generando así un problema de crecimiento del stock penitenciario.

El problema de la lucha contra el microtráfico es que ha representado desde el 2014 a la fecha, 16% del total de las incautaciones, pero representa 88% del total de detenciones policiales. La mínima y mediana escala en las detenciones representaron casi dos tercios del total de detenciones entre 2015 y 2016.   Literalmente, el endurecimiento de las tablas en el 2015, llenó las cárceles de pequeños traficantes que actualmente engrosa las filas de las numerosas y violentas bandas carcelarias que se disputan al nivel interno y externo el control del microtráfico y el narcotráfico a gran escala. Los líderes carcelarios, siempre existentes, ahora son poderosos señores de la droga, el crimen y la muerte en el Ecuador.   Es probable que el crecimiento de las incautaciones como señal de la penetración del narcotráfico en Ecuador sea también gatillada por la especialización criminal promovida por una política que busca encarcelar cada vez más pequeños eslabones de la cadena de comercialización del narcotráfico. En este caso, la política de drogas, tiene una directa relación con la peor crisis carcelaria en la historia del Ecuador que ha cobrado la vida de casi 330 muertos desde el 2018.  Por esta razón, el principal inconveniente de una potencial eliminación de las tablas no está solamente en las calles, sino en el sistema debilitado sistema penitenciario y sus vínculos dinámicos con la actividad callejera. Fortalecer el sistema penitenciario parece ser en este caso una buena idea, pero generar una ola expansiva de prisioneros por drogas va en el sentido contrario en este momento.

Otro problema fundamental del potencial endurecimiento de las tablas es que se terminaría incrementando de facto a las cárceles de vendedores y consumidores de marihuana. Si bien, la base de cocaína y la heroína representaron alrededor del 11% de la incautación del microtráfico entre 2014 y 2021 (la heroína a penas el 1,3%), producen la mayor cantidad de detenidos por la policía. Entre 2015 y 2016, representaron el 70% de detenidos en Ecuador y en Guayas alrededor del 80%. En el caso de la marihuana, es probable que este menor nivel de representación se deba a que en la marihuana los umbrales permitidos de consumo y microtráfico son mayores que otras drogas (se incauta más pero se detiene menos). Con una potencial eliminación de las tablas, es probable que este beneficio termine incrementando el número de detenidos por este tipo de drogas cuando, como se dijo, es una droga blanda, propensa al autocultivo y en franco proceso de regularización a escala internacional. 

El microtráfico como factor de riesgo del crimen puede ser cierta, pero en materia de intervención es una variable engañosa en función de los propósitos definidos. Es necesario, por tanto, focalizar la política pública sobre las muertes violentas en factores que permitan manejar un mejor control (impunidad, armas, alcohol) que en variables que terminan agravando el problema.

Conclusión

Es claro decir que las tablas de regulación de consumo y tráfico de drogas no son la panacea respecto a un cambio de paradigma en la política de drogas internacional. Tampoco son los “engendros del demonio” que ha banalizado y permitido el libre acceso de drogas a la población en Ecuador y es culpa de todos los males sociales. Como se dijo, las tablas de drogas son instrumentos de política pública para la regulación de los excesos punitivos de la política de drogas adoptadas por casi todos los países latinoamericanos.  

Es necesario cambiar el enfoque de la política de drogas. Pensar que el control de drogas se empieza y agota en los punitivo es no tener idea de la compleja problemática del mundo de las drogas. Ecuador necesita construir una política integral de drogas, política que actualmente bajo la pretensión de la eliminación de las tablas, se muestra fragmentada y sin fundamentos, evidencias que las respalden y con una tendencia irracional y anacrónica al punitivismo.  

La articulación de una política integral de drogas necesita de normativas, instituciones, presupuestos, recursos humanos, pero sobre todo información y conocimiento para la toma de decisiones. De igual forma, el compromiso y la articulación de una serie de actores público y privados que apunten a objetivos comunes. En la misma línea se puede decir el problema de la seguridad ciudadana. Si bien existe una tenue línea demarcatoria entre estas dos dimensiones, la estrategia securitiza no puede subsumir a la política de drogas. Estas deben ser complementarias y no excluyentes que necesitan una mejor comunicación y retroalimentación entre las partes. En este caso la creación de tribunales para el tratamiento de drogas promete ser una buena medida.

Retomar el enfoque de política pública para tratar temas complejos como la droga y el crimen es una necesidad imperiosa. Este trabajo pretende también contribuir a este objetivo reflexionando sobre la pertinencia de las tablas de regulación del consumo y tráfico de drogas.