Estados Unidos destina más de 18 billones de dólares
(18´000000.000000) al año en asistencia internacional para seguridad. Solo en Afganistán invirtió cerca de 90 billones de dólares durante las dos décadas de ocupación y no lograron evitar que los Talibanes retornen al poder. Grandes inversiones con pobres resultados. 

Preocupados por esta brecha de efectividad, el Instituto para la Paz de los EE.UU. formó un grupo de trabajo para que investigue las razones de este fracaso. El grupo estudió cuatro casos a profundidad: Afganistán, México, Uganda y Ucrania. Sus hallazgos se publicaron en febrero de este año bajo el título: Elite Capture and Corruption of Security Sector https://bit.ly/3mAuxsv.

Sostienen que para cerrar la brecha entre lo que desean los donantes y lo que realmente sucede en el país receptor es necesario comprender cómo y por qué las élites capturan y corrompen las instituciones de seguridad. 

La “captura de élite” –como denominan los autores del informe– ocurre cuando individuos o grupos poderosos e influyentes usan sus posiciones para manipular las reglas, los sistemas y las operaciones gubernamentales.

Según el informe, este enfoque permite comprender tres cosas. Primero, que las fuerzas de seguridad no siempre son neutrales. Militares, policías y servicios de inteligencia reflejan y defienden los intereses de las élites a las que responden. Segundo, el incremento de policías y militares no siempre produce más seguridad pública. Al contrario, las élites pueden instrumentalizar a militares, policías y jueces para generar violencia y perpetrar abusos, alimentando el conflicto. Tercero, las reformas institucionales en el sector pueden estimular la resistencia. Las élites luchan contra esas reformas y las utilizan para apalancar a sus propias facciones contra otras.

¿Quiénes son las élites? Las élites son individuos o grupos que tienen una cantidad desproporcionada de poder político, riqueza o influencia sobre las decisiones políticas o su implementación. Las élites rara vez actúan por su cuenta; dependen de aliados que pueden tener relaciones variadas y ocultas con el sistema de seguridad. Cuando capturan los recursos de seguridad de sus países, las élites sirven a sus propios intereses, así como a los intereses de las personas en su red. Para predecir mejor lo que harán las élites es importante analizar los incentivos comunes.

¿Cuáles son los incentivos? Garantizar la supervivencia del gobierno neutralizando a las Fuerzas Armadas para evitar un golpe de estado. Movilizar apoyo político y lealtad favoreciendo a ciertos grupos. Acumular riqueza: capturando recursos públicos o protegiendo monopolios comerciales. Contrarrestar las amenazas asimétricas a la seguridad: entonces las élites colaboran con actores armados no estatales para combatir la insurgencia, el crimen organizado o el terrorismo.

¿Qué tácticas utilizan las élites para capturar el sistema de seguridad de un país? Manipulan el reclutamiento, promoción y nombramiento de personal. Manipulan el financiamiento, la adquisición y la asignación de recursos. Debilitan los procesos de rendición de cuentas para proteger a las élites y a sus aliados del enjuiciamiento. Militarizan el gobierno: crean nuevas oportunidades para el fraude y el abuso mediante el nombramiento de militares y policías para los ministerios civiles y otras actividades del Estado. Cooptan y utilizan unidades militares y policiales especiales para atacar a los rivales, reprimir las protestas y proteger al régimen.

No es una sola, como de forma necia y torpe se afirma, son varias: con distinto grado de influencia, con presencia en distintos sectores y con variadas capacidades de producir violencia criminal. Por lo tanto, la violencia criminal no debe interpretarse como un fenómeno externo al Estado; al contrario, es el Estado quien regula los ciclos de violencia criminal en las cárceles y en las calles. 

La primera fase de este proceso de captura y corrupción de las instituciones de la seguridad se produjo durante el gobierno de Rafael Correa. Tres de los cuatro incentivos identificados por el informe se pueden evidenciar en este período, con sobradas pruebas. 

En esta fase no hubo un debilitamiento de las fuerzas de seguridad del Estado, al contrario, se invirtió mucho en policías, jueces y militares con un claro enfoque punitivista. Pero se hizo utilizando las tácticas de captura de élite antes indicadas. Desde la entrega de la administración de Petroecuador a la Armada, en noviembre de 2007; pasando por la reforma del reglamento de la valija diplomática para facilitar el tráfico de cocaína en 2012; la venta de pases policiales destapada en 2015 –paradójicamente, cuando la policía era la tercera mejor valorada de la región–; el espionaje político y las tácticas de represión y amedrentamiento contra opositores y activistas; hasta los jugosos contratos en compras de armamento, helicópteros y tecnología, construcción y adecuación de complejos judiciales y demás obras del sector, todos con sobre precios. 

La política de encarcelamiento masivo que aplicó este gobierno incidió en la drástica disminución de la tasa de homicidios, como lo demuestra la investigación de Pontón, Rivera y Amores (2020) https://bit.ly/3UH3d8t. Pero también hay dudas sobre la transparencia metodológica en la generación de estadística criminal, como las planteadas por Marcelo Bergman (2018, p. 323 https://bit.ly/418lY7k).

La “traición” y el giro político que imprimió Lenin Moreno al inicio de su mandato trajo una consecuencia indeseable: la fractura de la red mafiosa que se había tejido desde el Estado. El coche bomba en el cuartel policial de San Lorenzo, en enero de 2018, fue el punto de inflexión de la ola de violencia criminal que hoy nos asfixia. Durante ese gobierno la brecha de efectividad fue enorme, precisamente porque la asistencia de EE.UU. no reconoció jamás la captura de élite que se había gestado, y porque Moreno desinvirtió y desmontó buena parte de la institucionalidad heredada. La pandemia del COVID-19 desnudó la presencia de élites mafiosas mimetizadas en la burocracia, así como la ineptitud de un gobierno sin proyecto político.

Con Guillermo Lasso en la presidencia inicia una segunda fase de captura político-criminal del Estado. Todas las tácticas identificadas por el informe para la captura de élite se han aplicado en estos dos años de gobierno. Ahora, con la “guerra contra las drogas”, como telón de fondo, el conflicto tiene estímulos perversos. Apalancadas en su poder económico y sus nexos con el crimen organizado, las élites de esta segunda fase han encontrado en la violencia criminal un instrumento idóneo para catapultar su acumulación de riqueza, capturando recursos públicos y preservando negocios privados sin reflectores mediáticos incómodos. Por eso la violencia no cesa.

En este contexto, la asistencia internacional podría ser infructuosa y Ecuador está formándose falsas expectativas al respecto. El informe reseñado interpela duramente a los Departamentos de Estado y de Defensa de los EE.UU. Pero también es un llamado de atención a los tomadores de decisión y ejecutores de los planes y programas de seguridad que parten de supuestos falsos y evaden la realidad. En Ecuador –como en Afganistán, México, Uganda y Ucrania– las instituciones de seguridad no son neutrales y darles más poder sin control democrático solo amplificará la crisis.