1. ¿Quién es el dueño de los fondos del IESS?

La pregunta al parecer tiene una respuesta fácil: el dinero que hay en el IESS es de los trabajadores y sus patronos que aportan al IESS y, para garantizar sus prestaciones, lo administra el BIESS. Es como el acertijo/broma de la infancia, con su obvia respuesta: “¿De qué color es el caballo blanco de Simón Bolívar?”. Sin embargo, en tiempos de la autoproclamada Revolución Ciudadana, el caballo blanco de Simón Bolívar no es blanco, ni los recursos que aportan los trabajadores para la seguridad no son prioritariamente para ellos ni para sus prestaciones sino para las necesidades del Estado ecuatoriano, más bien, lo que sea que el Gobierno defina que estas sean.

Hoy por hoy, el 43,8% de los recursos de los afiliados y jubilados se encuentra en manos del Estado, vía inversión o por dación en pago, es decir, a través de bonos o por fideicomisos en áreas estratégicas.

Pero esto no es suficiente, en los últimos meses, el Presidente, y detrás de él todos los asambleístas y autoridades correspondientes, han utilizado el discurso de la solidaridad y equidad en la seguridad social para presentar  reformas a leyes en materia laboral y de seguridad social que aumentarán las arcas del IESS/BIESS y la disponibilidad de recursos… para el Ejecutivo.

2. Dos leyes… más dinero para las arcas del BIESS

El Legislativo ha trabajado en dos leyes que permiten que el BIESS obtenga más recursos. La una es la Ley Reformatoria a la Ley de Seguridad Social y a la Ley del Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social para la Administración de los Fondos Complementarios Previsionales Cerrados (ya aprobada y publicada en el Registro Oficial). La otra es la Ley para la Justicia Laboral y Reconocimiento del Trabajo en el Hogar, cuyo debate en el pleno de la Asamblea aprobó el pasado martes 6 de enero.

La primera Ley establece que los Fondos Complementarios de Pensión Cerrados, FCPC, pasen a ser controlados por el Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social. La segunda propone poner un “techo” a las utilidades que pueden percibir los trabajadores para que ese excedente se convierta en aporte para el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, y por lo tanto administrado también por el BIESS. La justificación para este recorte sería fondear el aseguramiento de las personas dedicadas al trabajo en el hogar.

La Ley para la Justicia Laboral y Reconocimiento del Trabajo en el Hogar es el aseguramiento de quienes realizan trabajo doméstico, una deuda pendiente desde la promulgación de la Constitución de Montecristi, Obviamente, ese es el componente de reconocimiento del trabajo en el hogar del proyecto, la parte de “justicia laboral” del proyecto se expresaría en la creación de un tope de 24 Salarios Básicos Unificados a la participación de las utilidades de los trabajadores. Es que según la retórica presidencial para cumplir con el aseguramiento de quienes realizan trabajo no remunerado en el hogar era indispensable afectar los derechos de los otros. Pero la propuesta en materia de aseguramiento para el trabajo doméstico tampoco está a la altura de las expectativas creadas.

Cuando se revisa en detalle los plazos que deben esperar quienes realizan trabajo doméstico no remunerado para recibir sus pensiones y se analiza las prestaciones a las que accederán y, sobre todo, las que no tendrán, el beneficio de la ley se vuelve difuso: quienes hacen trabajo en el hogar quedan marginadas de la atención de salud y la posibilidad de acceder a créditos quirografarios y prendarios; y, en cuanto a las pensiones, para cuando hayan cumplido con las imposiciones y el tiempo para jubilarse habría que ver si esos montos serán significativos. El proyecto presidencial que llega a seis años de aprobada la Constitución de Montecristi es muy diferente del propuesto por la Asambleísta Nívea Vélez en 2010, que se apegaba la norma constitucional donde la responsabilidad de este aseguramiento corresponde al Estado.

En el proyecto de Correa, el mecanismo delineado para financiar el aseguramiento de quienes realizan trabajo en el hogar es tiene varios niveles de complejidad: Primero, la ley convierte en patronos a los otros miembros de la unidad doméstica y, pese a las declaraciones de la Ministra de Desarrollo Social, Cecilia Vaca, ha dicho que las familias no deben preocuparse de consecuencias penales, en el proyecto de ley, tal como está antes de debate, aparecen expuestos a las mismas sanciones que los patronos por el incumplimiento en los aportes:

“2. Sustituyas e el texto o del Artículo 75 por el siguiente: Iguales obligaciones y responsabilidades tienen los patronos privados y, solidariamente, sus mandatarios y representantes, y los miembros de la unidad económica familiar de la persona que realiza trabajo del hogar no remunerado que cuenten con ingresos, tanto por las obligaciones de afiliación como por la remisión al lESS, dentro de los plazos señalados, de los aportes personales, patronales, fondos de reserva y los descuentos que se ordenaren  según corresponda”.

Que tal texto se modifique en el sentido de lo dicho por la ministra está por verse. La obligatoriedad o no de este aseguramiento también está en discrepancia, la Ministra dice que es optativo, pero en el texto el verbo rector es “deberán” con lo cual el régimen es obligatorio.

“Proyecto de Ley para la Justicia Laboral y Reconocimiento del Trabajo en el Hogar. Art. 43 “Las personas que realizan trabajo no remunerado del hogar deberán inscribirse como afiliadas al Seguro General Obligatorio desde el primer día de actividad, y deberán mantener actualizada la información relativa al lugar de trabajo y a su situación socioeconómica.”

Segundo, en el proyecto se señala que una parte de los aportes para la seguridad social de quienes realizan tareas en el hogar será entregada por el Estado a manera de subsidio.

El mecanismo por el cuál “el excedente” de las utilidades de los trabajadores financie la seguridad social de quienes realicen trabajo doméstico no es claro. Lo único claro es que “el artículo innumerado” que limita las utilidades de los trabajadores dice:

“En caso de que el valor de estas supere el monto señalado, el excedente será entregado al régimen de prestaciones solidarias de la Seguridad Social. La autoridad administrativa de trabajo competente emitirá los acuerdos ministeriales necesarios para la debida aplicación de lo señalado en este artículo.”

Si como evidencia la infografía de El Telégrafo los aportes de la unidad doméstica y el subsidio estatal cubren el aseguramiento, lo único cierto es que el destino de este “excedente” iría al IESS y esos fondos serán manejados por el BIESS.

Tanto en el caso de los FCPC como en el del tope a las utilidades de los trabajadores se ha denunciado desde los afectados?, organismos de la sociedad civil y dirigentes políticos de la oposición que se está cometiendo violaciones de derechos. En ambos casos, las contrargumentaciones van desde la retórica de la “justicia” hasta los argumentos pragmáticos de orden estadístico o administrativo.

En el caso del tope a las utilidades, el Ministerio de Relaciones Laborales ha contestado con criterios estadísticos: “Apenas 16.870 trabajadores gozan del privilegio de percibir utilidades por encima de los $8.160” y este grupo apenas representa el 0,24% de la PEA".

No es la primera vez que se argumenta así. Durante la administración de Noboa Bejarano se planteó que las utilidades no pudieran ser mayores de 2.000 dólares. Diáfanamente se planteaba entonces que tal excedente fuera directamente al presupuesto del Estado para educación y salud. El cuestionamiento al respecto es si el IESS/BIESS resulta un camino directo de este dinero hacia las arcas del Presupuesto del Estado.

Corresponde entonces interrogarse por el destino inmediato de estos nuevos recursos en la medida en que no solo los fondos de la FCPC y los del “excedente” generado por el tope de las utilidades de los trabajadores van a ser ahora administrados por el BIESS.

•¿En qué se va a invertir/utilizar ese dinero de los FCPC y del “excedente” de los trabajadores cuyas utilidades sean mayores a los 24 salarios básicos unificados?

•¿Cómo y en qué se ha invertido el BIESS en los últimos años los recursos de los trabajadores ecuatorianos?

•¿En serio el BIESS garantiza la seguridad, rentabilidad, liquidez de las inversiones realizadas como dicen sus directivos?

•¿El IESS es una institución autónoma o la alcancía del Estado?

Se supone que el IESS es una institución autónoma, regulada por la ley, que cubre las contingencias de sus afiliados en materia de enfermedad,  maternidad, paternidad, riesgos de trabajo, cesantía, desempleo, vejez, invalidez, discapacidad, muerte y aquellas que defina la ley.

Se supone que sus recursos son propios y distintos de los del fisco y que sus inversiones, que desde la creación en 2010 administra el BIESS, se rigen por los principios de seguridad, rentabilidad y eficiencia (antes se mencionaba también la liquidez).

¿Autonomía?

La autonomía del IESS siempre ha estado sobre el tapete  de discusión.  La misma preocupación se trasladó al BIESS.  Cuestionado al respecto en 2010 el entonces miembro del Directorio del BIESS en representación de los trabajadores, Omar Serrano, sostenía la autonomía del BIESS estaba garantizada por la representación tripartita. El Presidente tenía su delegado, que presidía el directorio, pero también lo tenían los afiliados y jubilados. Como en todas las nuevas instituciones de Montecristi, el truco estaba en el mecanismo de selección:

Con el reciente proceso de selección de este año el Directorio del BIESS quedó integrado por?:

1. Econ. Victor Hugo Villacrés Endara

Lo nominal: Presidente del Directorio y Presidente del Consejo directivo del IESS.

El trascámaras: Representante del Presidente de la República.

2. Econ. Gabriela Robalino

Lo nominal: Miembro Principal del directorio. Representante de los afiliados.

El trascámaras: Exviceministra del Ministerio Coordinador de la Política Económica mientras se realizaba el concurso.

3. Econ. Luis Efraín Cazar

Lo nominal: Miembro principal del directorio. Representante de los jubilados.

El trascámaras: Exgerente del Banco Ecuatoriano de la Vivienda (2012).

4. Econ. Patricio Felipe León Siong Tai

Lo nominal: Gerente general de la institución.

El trascámaras: Exfuncionario de la CFN.

Con un delegado propio, y los delegados de afiliados y jubilados con nexos con el régimen, el Presidente de la República está sobrerrepresentado.

4. ¿Eficiencia, seguridad y rentabilidad?

La mayor parte del portafolio del BIESS consiste en bonos del Estado tanto por daciones en pago de las obligaciones de este con el IESS como por convenientes “inversiones” cuando el gobierno estaba urgido por liquidez. Otro rubro importante son los Fideicomisos. Entonces y ahora, el Estado ha mantenido deuda con el IESS y ha tomado su liquidez a cambio de bonos del Estado. Una nota de 2004 del extinto Diario Hoy habla de la deuda del Estado con el IESS y de la inversión en bonos del Estado del IESS, pese a ello.

La mora de los aportes del Estado con el IESS y la calidad de caja chica del segundo respecto al primero es de vieja data. Más allá de que esta práctica contravine el mandato expreso de la Constitución, el problema de que gran parte de los recursos de los afiliados en el IESS se coloque en Bonos del Estado radica en que pone en riesgo su liquidez y su seguridad. Si el costo de convertir o transar tales bonos supera a su rendimiento se los fondos y reservas del IESS y su patrimonio se verían afectados, en contravención no sólo de lo que establece la Constitución sino también de la norma específica del IESS en su Art. 22:

Art. 22.- Prohibiciones. Se prohíbe al Banco:

a) Utilizar los fondos y reservas del seguro universal obligatorio y los recursos previsionales públicos que le corresponderá administrar, para financiar operaciones de gasto del Fisco.

Ninguna institución del Estado Central podrá intervenir o disponer de estos fondos y reservas, ni menoscabar el patrimonio del Banco o del IESS;

b) Condonar las obligaciones a favor del Banco; y,

c) Conceder o entregar contribuciones o aportes de cualquier naturaleza a favor de personas naturales o jurídicas, públicas o privadas.”

Después de condenar el pasado, la Revolución Ciudadana llego a nuevos niveles en su utilización de los fondos del IESS:

Institucionalizó la dación de bonos como parte de pago de las deudas del Estado con el IESS mediante instrumentos como el Acuerdo Ministerial 108 de abril del 2012.

El Acuerdo Ministerial 108 estuvo rodeado de falta de transparencia:

“El director del IESS, Fernando Guijarro, y el ministro de Finanzas, Patricio Rivera, firmaron un convenio de dación en pago con “carácter de reservado”, el 26 de abril del 2012 y al que accedió este Diario. El acuerdo permitió saldar el pago del 40% de pensiones entre el 2010 y febrero del 2012, por un monto de USD 1 556, 3 millones. De estos, USD 1 318 millones se pagaron en bonos y USD 238 en efectivo.” El texto da a confusión, ya que el Estado tiene la obligación de pagar el 40% de las pensiones jubilares y en el plazo correspondiente, pero el 80% de ese monto fue pagado con bonos del Estado.

Esta operación generó cuestionamientos incluso por parte de exministros del régimen como Elsa María Viteri y Fausto Ortiz, este último indicó que la duda que queda tras dicha operación es si fue legal o no, pues con el pago en bonos de la deuda interna, las pensiones de los jubilados del IESS se estarían pagando como gasto permanente con deuda y la Constitución es muy clara en que no se puede pagar un gasto permanente con un ingreso no permanente. El mecanismo fue defendido por los funcionarios del régimen con el argumento de que “no violaba la ley”...

La compra directa de bonos del Estado por parte del IESS/BIESS por fuera del Mercado de Valores, cuando el Estado necesitaba liquidez. El problema de estas operaciones, en palabras de Ramiro Crespo, analista financiero es “a qué precio se hace esa transacción y con qué rendimiento, porque si el precio es muy bajo se perjudica al IESS y si es muy alto, al Estado. Dado que solamente hay un comprador, el precio es político, no lo regula el mercado.

La política de dación de bonos en pago de las deudas del Estado al IESS, aunada a la compra “oportuna” del IESS/BIESS de bonos al Estado cuando este necesitaba de liquidez generó duras críticas por su impacto sobre el patrimonio de la institución. En 2010 la entonces Asambleísta por Loja Nívea Vélez respondía a La Hora parodiando al entonces Director del IESS Ramiro Gonzalez:

¿Va a quebrar el IESS?

-Yo creo que sí, Ramiro González tiene razón. Va a quebrar, pero no por el incremento a las pensiones, sino por la permanente compra de bonos. El miércoles anterior el Presidente de la República necesitaba recursos para pagar los intereses de una deuda que tiene con un organismo multilateral, no logro saber todavía con quién, primero recogió los recursos de todos los ministerios y segundo, como le faltaron 180 millones de dólares, obligó a que se le compren bonos. El Banco del IESS vuelve a incurrir en la misma falta. Y antes se compraron 50 millones, al margen de la Bolsa de Valores.

Dar la forma de Fideicomiso a proyectos de obras del Estado para contar con el financiamiento del IESS. Para aquellos proyectos con bajo rendimiento para los que no han conseguido otros inversionistas se constituye un fideicomiso y se firma convenio con el IESS. Uno de esos fideicomisos es el del campo petrolero de Pañacocha 30 mismo que fue denunciado por la Asambleísta por Loja Nívea Vélez porque se pasó de una oferta inicial de un rendimiento de 10% por parte de PetroEcuador a concretarse en un rendimiento del 5%.

Pañacocha no fue el único Fideicomiso con el Estado. Durante la gestión de Ramiro Gonzalez frente al IESS, Efraín Vieira en el BIESS y Gustavo Abdo como Gerente de Negocios Fiduciarios se constituyeron fideicomisos para Toachi Pilatón, CELEC I, CELEC II, Petgas y Geopetsa, esto solo al 2011.

Los cuestionamientos sobre el destino de las inversiones del BIESS no se limitaron a aquellas vinculadas directa o indirectamente al Estado, sino también a inversiones en fideicomisos inmobiliarios que no habrían cumplido mínimos requisitos. Se realizaron tres auditorías en 2012 cuyos resultados recién se conocieron en 2013 y sobre las que el Gerente del BIESS, Efraín Vieira, declinó pronunciarse públicamente. Fueron realizadas por la Unidad de Auditoría Interna del BIESS (UAI), la consultora privada Goldenbond y la Superintendencia de Bancos y Seguros (SBS).

La auditoría de Goldenbond que revisó 18 de 68 proyectos citaba:“no existen estudios técnicos ni permisos de construcción; que el control del BIESS sobre el dinero y los bienes aportados es inadecuado; que hay irregularidades en la contratación de constructores, fiscalizadores, arquitectos, comercializadores y gerentes de obra; y que algunos de esos contratistas no han entregado las pólizas que garanticen su trabajo.”

El Gerente de Negocios Fiduciarios del BIESS, Gustavo Abdo ante los informes aseguró que sí había cumplido con la ley. Al hacerse públicos estos informes sobre los fideicomisos inmobiliarios, el Contralor Carlos Pólit ordenó realizar un examen especial de los mismos desde el año 2009. Otra consecuencia fue la renuncia de Guastavo Abdo, Gerente de Negocios Fiduciarios y Javier Orti, Jefe de Negocios Fiduciarios Inmobiliarios.

Hasta ahora no se ha hecho público el resultado del examen especial de la contraloría y la información sobre las inversiones del BIESS en la sección de ley de transparencia de su portal web están actualizadas hasta mayo de 2013.

Postdata:

¿A quién sirve el BIESS (y la plata de los afiliados al IESS)?

Según la Constitución de Montecristi, el BIESS debe regirse por los mismos principios de eficiencia, seguridad y rentabilidad, que se regían las anteriores inversiones del IESS, pero a estos principios se añaden los principios propios de una banca de inversión: generar empleo y valor agregado en el país.

El problema es que en un país centralizado, quien determina todas las líneas de inversión e intervención es el Ejecutivo Central. Y la estrategia de inversiones del IESS obedece a este.

En su página web podemos ver que dice: “Invertimos en sectores estratégicos, esenciales para la seguridad nacional y de importancia crucial para el conjunto de la economía. Abarcamos el desarrollo de proyectos territoriales urbanos como vías de acceso; vías rurales, temas forestales, de vivienda y obras de infraestructuras primarias encaminadas al desarrollo del país y la generación de fuentes de empleo, dentro del territorio nacional".

Pero ¿cómo funciona la inversión? Mediante un fideicomiso. Básicamente, como una sociedad donde el Biess, en calidad de constituyente o adherente, aporta hasta el 60% del costo total del proyecto en capital o bienes y el proponente aporta un mínimo del 40% para la realización de un proyecto, teniendo participación de la rentabilidad del proyecto una vez ejecutado el mismo.