Lea la primera parte: LAS CUENTAS QUE NO CUADRAN DEL IMPUESTO A LAS BOTELLAS PLÁSTICAS

Ecuador es el único país de América Latina con un impuesto a las botellas plásticas, es decir grava el consumo -con dos centavos de dólar- de agua o gaseosas en este tipo de envases. En 2012, cuando entró en vigencia el Impuesto Redimible a las Botellas Plásticas (IRBP), fue pionero en este mecanismo que buscaba aumentar, de parte de los ciudadanos, el reciclaje de este producto contaminante.

Pero una década después, las cifras cuentan una historia opuesta: hay más consumo de botellas plásticas, mejor conocidas como PET, y su reciclaje no llega al 50%. Esta es la conclusión que se desprende del análisis de los datos históricos que tiene el Servicio de Rentas Internas (SRI) y de los cálculos de fuentes relacionadas con esta industria. Esta es la segunda parte de la serie La estafa ambiental de la década, una investigación periodística de Plan V con el apoyo de la Alianza Basura Cero de Ecuador.

El IRBP es un impuesto complejo, cuyo impacto ha sido poco estudiado. Para este informe fue necesario hallar el número de botellas PET que circulan en el país. Las empresas embotelladoras deben reportar esta cifra al ente rector tributario para calcular cuánto deben pagar por el IRBP. Como se explicó en la primera parte de esta investigación, los dos centavos del impuesto se incluyen en el precio de venta al público.

De esta manera se conoce que, entre 2012 y marzo de 2023, en Ecuador circularon 18.580 millones de botellas. Es decir, anualmente cada ecuatoriano compró, en promedio, 1.000 botellas en este lapso o aproximadamente 90 botellas cada año.

Pero al desglosar estas cifras por años, es evidente el aumento del número de botellas PET que circulan en Ecuador. En el 2012, cuando inició el IRBP, las embotelladoras reportaron 1.416 millones de estos envases. Once años después, en el 2022, hubo una cifra récord de 2.007 millones de botellas.

Al revisar la variación porcentual por años, se podría concluir que hubo una cierta estabilidad en la cantidad de botellas reportadas entre 2013 y 2017, pues la variación se situó entre un 4% y 5% respecto al año anterior. Sin embargo, a partir de 2018, se registró un comportamiento irregular y una considerable disminución de estos envases en la pandemia. Pero luego hubo un rápido crecimiento y, en 2022, Ecuador pasó la barrera de los 2.007 millones de botellas.

Otro hallazgo es que el 95% de las botellas plásticas se produce principalmente en Guayas (10.220 millones) y Pichincha (7.437 millones). En el 5% restante se destaca, sobre todo, Cuenca, la ciudad con más embotelladoras del Austro, Latacunga, Riobamba y Pelileo.

Por zonas también se ve una evolución al alza. En Guayaquil de 698,8 millones de botellas reportadas en 2012 pasó a 1.263,7 millones en el 2022, es decir casi se duplicó. En Quito, la tendencia fue distinta y más estable. De 606 millones de botellas registradas en 2012 pasó a 690 en 2022.

Para Javier Bustos, experto tributario, estas cifras demuestran el fracaso de un impuesto que estuvo mal diseñado desde el inicio. Pese a los decrecimientos en los años de la pandemia, el repunte que hubo en el 2022 evidencia que los consumidores y la industria estuvieron dispuestos a seguir pagando el impuesto. Esto porque siempre será más barato el PET que cambiar a otros envases más amigables con el medio ambiente, lamenta Bustos. Se estima que el costo de una botella PET está entre los 5 y 10 centavos de dólar.

El reciclaje no es igual a recolección

De los 18.580 millones de botellas que circularon en Ecuador, ¿cuántas efectivamente se han reciclado? Ni el SRI ni el Ministerio de Ambiente tienen esa información. Esta última cartera de Estado informó que en la década del impuesto se ha recuperado el 97% de botellas PET. Esto es un avance, pues en el 2012, cuando inició el impuesto, esta tasa era del 39%.

Pero no mencionó la tasa de reciclaje de esas botellas, es decir cuántas de estas pasaron por un proceso industrial de limpieza, trituración y transformación en materia prima. A lo largo de la investigación, fue recurrente encontrar la confusión entre la tasa de recolección y la tasa de reciclaje efectiva.

En un informe del Programa Nacional para la Gestión Integral de Desechos Sólidos, del Ministerio de Ambiente, para el periodo 2010-2021, se reconoció oficialmente que una gran cantidad de las botellas recuperadas no fueron recicladas. De ahí que los ministerios de Ambiente y de Producción firmaron el Acuerdo Interministerial 17120, en 2017, para fomentar el uso de la resina del PET reciclado en la industria de bebidas.

En una respuesta escrita a esta redacción, Ambiente reconoció que aún estas botellas van a la basura: “Existen botellas PET post consumo que continúan llegando a rellenos sanitarios, debido principalmente a la falta de separación en la fuente y recolección diferenciada a nivel local, que también ocasiona que los recicladores continúen haciendo el trabajo de recuperar los residuos directamente de las fundas de basura y contenedores”.

Ricardo Flores, subdirector general del SRI, aseguró en la entrevista que este impuesto sí permitió un incremento en el reciclaje de PET y que cambió el comportamiento de los ciudadanos con el medio ambiente. Lo dijo sin tener cifras que lo sustenten, pues él mismo enseguida aclaró que los datos relativos a reciclaje le corresponden al Ministerio de Ambiente.

Al ser consultado si el impuesto había provocado que se fabriquen más botellas en el país, Flores dijo lo siguiente: “Esa información no nos corresponde a nosotros como organización tributaria. Porque yo no tengo información sobre cuántas botellas tiene Coca Cola año a año”.

Pero esos datos sí los tiene el SRI, aunque los ha declarado como reservados. El funcionario se desdijo en la entrevista y luego aceptó que sí tenía esa información. “Yo sé cuántas botellas han embotellado, pero eso que suponga un cambio de comportamiento de las embotelladoras, yo no lo sé. Porque yo no sé si embotella más porque vende más o porque prefirió cambiar vidrio por plástico. Yo no sé los procesos productivos de estos contribuyentes (sic)”, manifestó.

Una de las principales industrias en este sector es Arca Continental, la embotelladora de la marca Coca-Cola, que no atendió los pedidos de entrevista hasta el cierre de esta investigación. Según los reportes de los gerentes entre 2012 y 2022, que están en la Superintendencia de Compañías, la empresa recicló sus envases, pero esa tasa ha fluctuado entre el 65% y 80%.

El reciclaje, ¿un mito?

El sector industrial, relacionado con este impuesto, considera que sí existe una fórmula para calcular cuántas botellas finalmente llegaron a una empresa recicladora, es decir cuántas botellas volvieron a convertirse en materia prima para nuevas botellas.

Primero es necesario identificar el consumo nacional de PET. Este se compone de la suma de las importaciones de resina de PET, tanto virgen como reciclada, y de preformas, que es un producto intermedio a través del cual se consigue la fabricación de botellas. Al resultado de esta operación se suma la producción nacional de resina PET reciclada y se resta la exportación de preformas.

Ahora, para calcular cuánto de ese PET finalmente fue reciclado se suman las exportaciones de este material en sus diferentes presentaciones (escama y láminas) más la producción nacional de resina PET reciclada. Sobre este último punto, las fuentes empresariales consultadas, que prefirieron mantenerse en reserva, confirmaron que en el mercado interno se consume muy poco de lo que se recicla.

Este cálculo permite establecer que, en Ecuador, en promedio, solo el 44% de las botellas de PET que se producen a escala nacional es reciclado. En 2019, por ejemplo, el consumo nacional de PET (tanto virgen como reciclado) fue de 61.440 toneladas. Mientras que el reciclaje del mismo -aquel que se recuperó, se trituró y pasó por un proceso industrial- fue de 28.827 toneladas. En otras palabras, sólo el 47% del total de PET que se consumió en ese año fue reciclado. Una tasa similar hubo entre 2020 y 2022.

Plan V accedió a estas cifras proporcionadas por fuentes del sector industrial, quienes tienen acceso a ese tipo de información por la actividad que realizan. No hay otras cifras disponibles sobre reciclaje efectivo. Por otro lado, también es evidente que Ecuador no llega a reciclar aún ni el 50% de las botellas PET.

Los vicios interminables del impuesto

El SRI informó que entre 2012 y marzo de 2023, los ciudadanos pagaron USD 323,7 millones por este impuesto. Asimismo, devolvió USD 246,1 millones a quienes recuperaron y reciclaron esos envases. En la primera parte de esta investigación se explicó que, en los primeros años, el SRI devolvió más dinero del que recaudó. Después, la tendencia se revirtió y recaudó más de lo que devolvió.

Pero, según fuentes industriales, el SRI aún devuelve valores superiores a los que ingresan. ¿Cómo es esto posible? Estas fuentes, que prefirieron mantenerse en reserva, explicaron que en el IRBP existen dos factores de conversión: uno para la recaudación y otro para la devolución. El factor de conversión es el cálculo del número de botellas que contiene un kilogramo.

El factor de conversión para la recaudación sale del estimado que hace la industria sobre el número de botellas que contiene un kilo. Las fuentes aseguran que cuando se realiza un muestreo aleatorio de botellas y se las pesa (sin etiqueta y tapa), se llega a la referencia de entre 38 y 45 botellas por kilo, o su promedio de 41,5 botellas. Al multiplicar esa cantidad por los 2 centavos del impuesto, el valor promedio de la tonelada de PET es de USD 830.

Al aplicar esta fórmula a los valores oficiales del SRI de recaudación entre 2012 y marzo de 2023 obtenemos como resultado que en esos 11 años se recaudó USD 323,7 millones por aproximadamente 390.000 toneladas de PET (al costo de USD 830).

Si se compara estos resultados con el número total de botellas reportadas por los embotelladores e importadores en ese mismo lapso hay aproximaciones. Entre 2012 y marzo de 2013, en Ecuador circularon 18.580 millones de botellas. Si esa cifra se divide por 41,5 botellas da como resultado 447.711 toneladas. Es decir, en 11 años, los ecuatorianos pagaron el impuesto por entre 390.000 y 447.711 toneladas de botellas.

Pero esas cantidades se distancian del número de toneladas que aparecen en la devolución del impuesto. Este factor de conversión lo establece el SRI semestralmente y ha sido polémico porque tuvo cambios drásticos desde la vigencia del impuesto: ha fluctuado entre 44 y 15 botellas el kilo. El SRI no pudo explicar cómo hace ese cálculo.

Para el cálculo de las toneladas de botellas por las que el SRI devolvió el impuesto es necesario realizar un promedio anual del factor de conversión. Por ejemplo, si en 2013 el SRI estableció que un kilo tenía 44 botellas en el primer semestre y 40 en el segundo semestre, el promedio anual es 42 botellas. A esta última cifra se la multiplica por los dos centavos del impuesto y ese resultado por 1.000 para tener el costo de la tonelada de PET.

Entonces, el número de toneladas se obtiene de la división del valor devuelto en un año para el costo de la tonelada promedio de ese mismo año. De igual manera, al aplicar esta fórmula a los valores oficiales del SRI de recaudación obtenemos como resultado que en más de una década se devolvieron $246,1 millones por 509.801 toneladas de botellas. Esta cantidad se aleja de las 390.000 y 447.711 toneladas de botellas por las recaudó el impuesto. Existe una diferencia aproximada de entre 120.000 y 62.000 toneladas, respectivamente.

Esta diferencia es notoria, incluso, en años recientes. En 2019, el SRI devolvió el impuesto por 70.000 toneladas de botellas, pero recaudó por 42.000 toneladas. En 2022, recaudó por 47.000 toneladas y devolvió por 57.000 toneladas. Es decir, la entidad tributaria reembolsó grandes sumas de dinero por un excedente de botellas (por ejemplo, 28.000 en 2019 o 10.000 en el 2022) que no se embotellaron o importaron por parte de empresas locales, o que no fueron declaradas.

Una de las explicaciones a este problema es el contrabando. Las fuentes industriales aseguraron que a Ecuador han ingresado grandes cantidades de botellas PET post consumo de Colombia y Perú. Hablaron del arribo de centenares de toneladas de botellas por mes. Los camiones ingresan al país por la noche, entran a recicladoras y una vez que las botellas las muelen se pierde la trazabilidad. “El impuesto manda plata para afuera”, dijeron.

El subdirector del SRI, sin embargo, aseguró que no tenía información sobre el contrabando de botellas de otros países a Ecuador. “Además 2 centavos adicionales por botella no creo que justifique un contrabando por todo el costo que tiene asociado y los riesgos que eso conlleva. Para que haya contrabando, el costo beneficio debe ser muy alto y dos centavos no cambia ese costo beneficio”.

Otra posible causa es que una misma botella fue reportada dos veces o más para la devolución del impuesto. Las fuentes industriales llamaron a esta práctica como el carrusel de actas que funciona de la siguiente manera: un centro de acopio reclama el impuesto por unas botellas y las pasa a otro centro de acopio que lo reclama por las mismas botellas. Estas prácticas, dijeron las mismas fuentes, han sido estimuladas por el factor de conversión. Aumenta cuando el factor sube y bajan cuando este disminuye.

El Ministerio de Producción, en una respuesta escrita, confirmó este problema. “(Se) ha podido observar distorsiones en la información que han reportado las empresas, la cual, se ha podido evidenciar en las cifras de devolución del SRI”.

Las fuentes plantearon una tercera situación a manera de pregunta, en este caso sobre las embotelladoras. ¿El número de botellas que reportan estas empresas al SRI es igual al número de botellas que venden en el mercado?, ¿existe la posibilidad que se estén vendiendo botellas sin factura y eso eleva el número de botellas presentes en el país? Aseguran que el SRI no hace un cruce entre botellas vendidas versus botellas reportadas en el formulario del impuesto.

Más inconsistencias

Ahora, si comparamos el número de toneladas de PET que se reportaron para la devolución del impuesto con las toneladas recicladas, la diferencia es muy clara. Por ejemplo, en 2019, el SRI devolvió el impuesto por un total de 70.178 toneladas, que incluso superó el consumo nacional de PET de ese año. Al final, solo se reciclaron 28.827 toneladas.

Es decir, en 2019, por cada 10 botellas que se solicitó la devolución del impuesto, sólo cuatro fueron recicladas. En 2020, 5 por cada 10 botellas; en el 2021, 7 por cada 10; y en el 2022, 6 por cada 10. De igual manera, en 2019, la diferencia de toneladas entre la devolución y el reciclaje fue enorme: 41.351 toneladas de PET que no fueron recicladas y cuyo origen y paradero se desconoce. En el 2022, la diferencia se acortó a la mitad.

Estas cifras dejan una gran interrogante. ¿Por qué existe esta gran distorsión y por qué el organismo rector de tributación no ha alertado este problema? Ni los mayores controles que el SRI impuso en los últimos años en la devolución del impuesto, al parecer, han logrado tener efectividad, aunque ahora recaude más que en los primeros años.  “Hay mucha plata que se roba en todo caso”, dijo una fuente del sector industrial.

¿Han existido sanciones? Es otra pregunta que quedó sin respuesta. Plan V consultó al SRI el número de empresas recicladoras, centros de acopio, embotelladora o importadores que han presentado información con inconsistencias para la devolución del impuesto. “Esta información no consta en nuestros repositorios ya que forma parte íntegra del expediente en atención a los trámites de devolución del IRBP”, respondió esa entidad.

Para Bustos, los impuestos son para recaudar y financiar al Estado. Considera que hay otras leyes, en otros sectores, como la economía circular para ayudar al medio ambiente. “Este impuesto no funcionó. Más allá de algunos resultados puntuales, sirvió para defraudar al Estado, que no pudo controlar. Ha fracasado porque no ha tenido resultados en el cambio del consumo, pudo ser una medida coadyuvante, pero no ser la medida central un impuesto”.

Lea la próxima semana la tercera y última entrega de esta serie: los grandes perdedores del impuesto a las botellas PET.