Foto: Reuters Media Express
Un habitante permanece sobre un puente colapsado tras el terremoto del 16 de abril del 2016.
Cuando sucede una tragedia siempre parece que hubo señales que se dejaron pasar y medidas que se pudieron tomar. Los individuos e incluso las instituciones no pueden estar considerando el escenario más adverso todo el tiempo, eso sería enfermizo… a no ser que ese sea su trabajo. Para la Secretaría de Gestión de Riesgos, pensar los peores escenarios, es su trabajo. Prevenir el riesgo, mitigarlo, reaccionar ante las catástrofes y plantear salidas, es su razón de ser.
En el caso ecuatoriano, ello implicaba considerar los posibles riesgos de tipo natural y antrópico que amenazan al país. Dejar pasar una amenaza cuya probabilidad fuera muy alta, implica haber incumplido su propósito.
Por ello es sorprendente, descubrir que desde su fundación, la Secretaría de Gestión de Riesgos nunca desarrolló un Plan de Contingencia para riesgo sísmico y su impacto en los centros urbanos en la Costa del Ecuador:
Los planes de contingencia, previos al terremoto del 16 de abril de 2016, contemplaban la prevención ante la actividad volcánica, deslaves e inundaciones, en particular aquellas originadas por el Fenómeno del Niño. No abordaban el riesgo sísmico de manera directa, sino tangencial, relacionándolo a las erupciones volcánicas en la sierra o como precursor de los tsunamis en la costa.
Pero las señales estaban ahí, fuertes y claras. Según fuentes internacionales y nacionales, incluso de la propia Secretaría de Gestión de Riesgos, Ecuador es un país multiamenaza, entre las que se incluye el riesgo sísmico tanto volcánico como geológico.
Un antiguo documento de la OEA establecía una probabilidad del 90% de que se produzca un sismo de 7.7 en la escala de Richter en Ecuador, con epicentro en la población de Jama, en la provincia de Manabí, una de las poblaciones más afectadas por el terremoto del 16 de abril. Aunque ese artículo fecha la amenaza de sismo entre 1989 a 2009, dado que el origen del mismo era la subducción de la placa de Nazca bajo la placa continental, la amenaza permanecía latente.
El riesgo que la subducción de la placa de Nazca bajo la placa continental ha generado estudios más actuales. En junio de 2011 el Instituto Geodésico de la Escuela Politécnica Nacional (IGEPN) anunció que estaba realizando un proyecto de manera conjunta con el Instituto Francés para el Desarrollo (IRD), el laboratorio de Geociencies Azur, de Niza, y el INOCAR, para colocar dos grupos de estaciones de sismógrafos, terrestres y submarinos, con el objeto de conocer mejor el comportamiento de las dos placas en la zona de subducción y conocer la existencia de fallas activas en la provincia de Manabí.
En este caso, las señales de advertencia provenían de la voz más autorizada del Ecuador. El Instituto Geofísico desde hace años tiene una relación con el Estado ecuatoriano y sus instituciones. El 13 de enero de 2003, mediante Decreto Ejecutivo 2593, el ejecutivo encargó al IGEPN el diagnóstico y la vigilancia de los peligros sísmicos y volcánicos en todo el territorio nacional. Para cumplir esta tarea el IGEPN desarrolló el “Servicio Nacional de Sismología y Vulcanología” SENASV. La modernización del SENASV fue financiada por la "Secretaría Nacional de Educación Superior, Ciencia y Tecnolgogía" SENESCYT mediante un programa de investigación multianual aprobado en el año 2008. Y la propia Secretaría de Gestión de Riesgos invirtió en él, 6 millones de dólares para medir la sismicidad, según declaraciones de Pilar Cornejo publicada en agosto del 2014 en CRE Satelital.4 Sin duda la Secretaría de Gestión de Riesgos conocía la realización de estos estudios sobre la subducción de la placa de Nazca.
Tan claro tenía el riesgo la Secretaría que en su documento ECUADOR: REFERENCIAS BÁSICAS PARA LA GESTIÓN DE RIESGOS 2013 – 20145, menciona que los sismos más grandes de la historia del país se han registrado frente a las costas ecuatorianas, en la zona de subducción de la placa de Nazca, bajo la placa Sudamericana.
El documento incluso enumera, las limitaciones que el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos y el país enfrentan ante un eventual sismo:
• Alta exposición al impacto de terremotos y erupciones volcánicas, alta vulnerabilidad del Estado y de la sociedad a estos eventos y poca capacidad de respuesta del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión del Riesgo (SNDGR) por limitaciones de los sistemas de alerta temprana y aviso inmediato.
• Dificultades para el funcionamiento óptimo 24/7 de las redes de monitoreo sísmico y volcánico, y limitada automatización de los procesos de análisis e información.
• Limitada capacidad de respuesta rápida del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos ante posibles efectos de terremotos en el territorio, incluyendo la potencialidad de generación de tsunamis, ante la falta de información inmediata sobre ubicación y tamaño de los terremotos, sus mecanismos de generación y su capacidad de producir daños.
• Poco acceso del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos a la información relativa al monitoreo en tiempo real de los volcanes activos y dificultad en la comprensión del significado de la actividad registrada y a las alertas tempranas emitidas.
• Poco desarrollo y aplicación de regulaciones para la construcción sismorresistente por un limitado conocimiento de la potencialidad de generación e impacto de los terremotos en el país, y poca difusión de mapas de amenaza sísmica…”
Figura 3. Mapa de los sismos mayores registrados instrumentalmente en el Ecuador desde 1900.
Fuente: elaboración IG-EPN
Pero si las señales fueron evidentes y percibidas, ¿qué pasó con la respuesta?
Más que nunca, llama la atención la limitada reacción de la Secretaría de Gestión de Riesgos frente al riesgo sísmico que enfrentaba la costa ecuatoriana. De la revisión de milhojas.is surgen algunas medidas: una propuesta, acogida por el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda6, de una norma ecuatoriana de construcción que regule la sismoresistencia, la solicitud en algunos documentos de que en su evaluación de riesgo los GAD debían tomar en cuenta la amenaza sísmica, la realización de un folleto de divulgación para recomendar comportamiento ante los sismos.
Después de las escenas de destrucción que los ecuatorianos han visto/vivido a raíz del terremoto del 16 de abril de 2016 estos folletos resultan cuanto más ingenuos, casi como una tomar una aspirina para curar el cáncer.
Entre las medidas más pertinentes estuvieron los simulacros de sismo, pero sólo se realizaron dos fronterizos en el marco de acuerdos binacionales entre Ecuador y Colombia8 y entre Ecuador y Perú. Ninguno de ellos incluyó las zonas más amenazadas por la subducción de la placa de Nazca.
Guayaquil realizó algunos simulacros, el último de ellos por cuenta propia. Y para ese evento el entonces gobernador del Guayas, Rolando Panchana, negó la cooperación gobierno.
Nadie les dijo que en un terremoto los edificios se caen y hay que rescatar a quienes quedan atrapados
Lo más sorprendente ante el riesgo sísmico es la nula preparación de la Secretaría respecto a la necesidad de rescate en edificaciones colapsadas. Esto es inexplicable dado que en la zona costera amenazada por la subducción de la placa de Nazca, existen muchos centros urbanos densamente poblados.
Las consecuencias de un terremoto en un centro urbano no se reducen a las personas heridas, muertas, desplazadas, cuyas necesidades de agua, alimento y refugio hay que evaluar y resolver. Un terremoto en un centro urbano genera cientos de personas atrapadas en estructuras colapsadas a las que urge rescatar. Y estas operaciones de rescate tienen protocolos y estándares que era obligación de la Secretaría de Gestión de Riesgos conocer y difundir al resto del Sistema.
Luego de una revisión exhaustiva de los planes de contingencia, informes de rendición de cuentas, resoluciones, manuales y otros documentos de la Secretaría de Gestión de Riesgos no existe evidencia de políticas, manuales, procedimientos y estándares respecto a rescate urbano.
La omisión es más sorprendente cuando se sabe que en esta materia la Secretaría de Gestión de Riesgos no tenía que inventar el hilo negro, debía tomar lo que tenía al alcance de la mano.
Existen protocolos y estándares para rescate urbano avalados por las Naciones Unidas. Fueron formulados por primera vez 1991 por parte del “Grupo Asesor Internacional de Búsqueda y Rescate” (INSARAG) adscrito a la “Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de Naciones Unidas” (OCHA). Desde entonces están en continua evolución.
INSARAG incluso tiene un proceso de calificación para equipos USAR internacionales, pero en general son los cuerpos bomberos de cada país con entrenamiento de búsqueda y rescate quienes dan la primera asistencia, enmarcados en estos parámetros. Los equipos USAR internacionales llegan a apoyar este proceso para las partes más complicadas del rescate. Las guías y estándares de INSARAG orientan y a la vez se retroalimentan del trabajo de los “Equipos de Búsqueda y Rescate Urbano”.
Toda esta información ha sido socializada por la ONU a sus estados miembros.
La Asamblea General de las Naciones Unidas mediante su Resolución 57/150 del 16 de Diciembre 2002, instó a sus países miembros a facilitar las operaciones de búsqueda y rescate urbano en casos de desastre. El tema del Rescate Urbano y el rol de INSARAG, también fueron considerados en la Declaración de Hyogo de 2010, misma que generó el marco para la prevención del riesgo de desastres.
Ecuador ha estado en esos foros, incluso tiene varios documentos e informes respecto a las metas en materia de prevención de riesgos de desastres de Hyogo de 2010 a 2015...”
Ecuador ha estado en esos foros, incluso tiene varios documentos e informes respecto a las metas en materia de prevención de riesgos de desastres de Hyogo de 2010 a 2015 y también para el nuevo marco y metas establecidas en Sendai, Japón, el 2015. Más aún, desde Enero de 2016, Ecuador representado por la Secretaría de Gestión de Riesgos, tiene la Vicepresidencia Regional de INSARAG y en 2017 le toca asumir su Presidencia.
Pese a estos antecedentes la SGR no preparó nada sobre las operaciones de rescate urbano, conocidas como BREC (Búsqueda y Rescate en Estructuras Colapsadas), que se rigen mediante estándares y protocolos que han sido desarrolladas a través INSARAG. Si hubiese existido un plan de contingencia, estas operaciones hubieran sido parte indispensable de él.
El reporte del Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda del Ecuador presenta una cifra de 10.506 edificaciones afectadas o destruidas por el terremoto y sus réplicas en el área urbana de Esmeraldas y Manabí, la necesidad de haber estado preparado y haber respetado los protocolos en materia de operaciones BREC (Búsqueda y Rescate en Edificaciones Colapsadas) salta a la vista.
En la Zona Cero
Al día siguiente del terremoto del 16 de abril se vio al alcalde de Pedernales, ciudad del epicentro, rogar desesperado por el envío de maquinaria pesada para rescatar a la población atrapada en los escombros de múltiples edificios de esa localidad, sin que nadie de la Secretaría de Gestión de Riesgos, del ECU 911 o de los delegados del Presidente a la zona lo corrija y le indique que eso precisamente es lo que NO se debe hacer, que es contraproducente y que pone en mayor riesgo las vidas que él quiere salvar.
No sólo nadie corrigió al alcalde de Pedernales, sino que su contraproducente llamado fue atendido y desde el día siguiente al terremoto se introdujo maquinaria pesada para remover los escombros de los cientos de edificaciones colapsadas. Una nota de prensa de esos días reseñó que la propia Secretaría de Gestión de Riesgos coordinó el uso de dicha maquinaria en el cantón. Y Pedernales no fue un caso aislado. Testimonios de rescatistas internacionales señalaron que en Ecuador se habían violado los protocolos de búsqueda y rescate en estructuras colapsadas que señalan que se deben esperar mínimo 72 horas para introducir maquinaria pesada. El portal MilHojas.is documentó que también en Manta, Portoviejo, Rocafuerte y El Carmen se trabajó de forma continua con maquinaria pesada removiendo escombros de estructuras colapsadas desde el día siguiente a la catástrofe.
Son los protocolos, normas y guías de operaciones BREC las que reclamaban los bomberos ecuatorianos y los rescatistas internacionales que trabajaban en la Zona Cero, como se denomina a la zona de mayor devastación en una catástrofe: El irrespeto al protocolo de las 72 horas de espera para introducir maquinaria pesada fue la culminación de una serie de omisiones: No se realizó el marcaje de la zona, ni el triage (proceso de priorizar los sitios para salvar tantas vidas como sea posible) y ni siquiera existió un Sistema de Comando de Incidentes en las Zonas.
La inacción en materia de búsqueda y rescate por parte de la Secretaría de Gestión de Riesgos, no es una crítica procedimental, tuvo consecuencias en la práctica.
En ECUADOR: REFERENCIAS BÁSICAS PARA LA GESTIÓN DE RIESGOS 2013 – 2014 al analizar el riesgo sísmico la Secretaría expresó: “El siglo XXI, hasta el momento, ha sido particular y anómalamente tranquilo en lo que a la intensidad sísmica se refiere, aunque hayan pasado ya 14 años desde el último evento de características destructoras (Bahía de Caráquez). Inclusive, el último terremoto de magnitud 7.3 del 12 de agosto de 2010, a pesar de su gran magnitud no causo mayores daños, dada su característica totalmente inusual de haberse localizado a más de 230 km de profundidad en su zona hipocentral de desgarre de la placa Nazca.”
¿Será que la Secretaría de Gestión de Riesgos en lugar de prevenir, cruzó los dedos esperando que continúe la anomalía sísmica?
Postdata:
Recién a los 13 días de ocurrido el terremoto, la Secretaria Nacional de Riesgos publicó en su portal los estados de situación del sismo. Estos reportes aparecieron en el portal de esa entidad el pasado viernes 29 de abril alrededor de las 15:00. En cambio los Reliefs Reports de OCHA se produjeron y subieron a su página desde el día siguiente.
Documentos consultados sobre la Secretaría de Gestión de Riesgos:
-Decreto Ejecutivo 1046-A del 26 de abril del 2008, y publicado en Registro Oficial No. 345 del 26 de mayo de 2008.
-Art. 389 de la Constitución de la República del Ecuador:
-http://www.gestionderiesgos.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2014/04/PEI_SGR.pdf
-Art. 390 de la Constitución de la República del Ecuador
-Decreto Ejecutivo No. 42 del 10 de Septiembre de 2009
-La Ley de Seguridad Pública y del Estado. Capítulo 3 Art. 11
-Arts 3 y 18 del Reglamento a la Ley de Seguridad Pública y del Estado
http://www.eird.org/pr14/panelistas/tematica2/BIO-Tematica-2-Panel%201-Ma-del-Pilar-Cornejo.pdf
http://190.214.44.206:82/repositorio/Ecuador%20Referencias%20B%C3%A1sicas%20para%2
0la%20Gesti%C3%B3n%20de%20Riesgos%20Espa%C3%B1ol.pdf
http://www.gestionderiesgos.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2014/08/Logros-SGR_finalok.pdf
Bibliografía consultada en la página de la Secretaría de Gestión de Riesgos:
-Se revisaron todas las resoluciones y acuerdos que constan en la biblioteca de este portal oficial: http://www.gestionderiesgos.gob.ec/biblioteca/
-Plan de Contingencia frente a tsunamis en Esmeraldas
-http://www.gestionderiesgos.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2012/12/Informe_SNGR_2010.pdf
-Informe de Gestión del período 2011
- Informe de Gestión del período 2012
-http://www.gestionderiesgos.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2014/01/Acuerdo-SGR-001-2014.pdf
-Manual Esfera, elaborado por ONGs internacionales, la Cruz Roja y la Media Luna Roja
-Metodología de evaluación de respuesta humanitaria en desastres en base a las normas esenciales del proyecto Esfera.
-http://www.gestionderiesgos.gob.ec/informes-de-situacion-actual-terremoto-magnitud-7-8/
¿Ecuador Listo y Solidario? El entuerto de la Secretaría de Gestión de Riesgos
A un mes del terremoto que azotó Ecuador el 16 de abril de 2016 la propaganda oficial hablaba de un Ecuador Listo y Solidario. Pero con el terremoto no sólo se desmoronaron miles de edificios en varias ciudades de las provincias de Esmeraldas y Manabí. La edificación del promocionado Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos también quedó gravemente lesionada.
En un momento que, en medio del terror y el error, el país esperaba respuestas estas llegaron desde otros espacios y no desde la institucionalidad construida por la Revolución Ciudadana para prevenir y mitigar los riesgos o responder a las desastres. Está por verse si tal estructura puede restaurarse o debe ser demolida.
Después de más de mil réplicas, dos de más de 6,7 grados en la escala de Richter el miércoles 18 de mayo de 2016, se evidenció que el Ecuador es un país solidario, pero definitivamente no estaba listo.
Ecuador Listo y Solidario
En el Enlace Ciudadano #475, un promocional informativo de Ecuador Listo y Solidario destacaba que en materia de rescate y atención de la crisis humanitaria “se hizo lo que se debía hacer y se lo hizo bien” que “el rescate fue efectivo” y que se “evitó pérdidas de vidas por descuido o mal manejo de crisis”. Curiosamente esa pieza mencionaba la importancia del rol jugado por el ECU911 y su coordinación con la Defensa Civil durante la tragedia.
En ese mismo enlace, el Presidente Correa recordaba que en Ecuador la “Defensa Civil” ya no existe y fue reemplazada por una nueva institucionalidad la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos.
Según el Presidente Correa “esta tragedia hace 10 años hubiera sido mucho peor”. Para él, uno de los elementos que marcó esta positiva diferencia fue el cambio institucional que implicó la creación de la Secretaría de Gestión de Riesgos. En sus palabras, mientras la Defensa Civil, manejada por militares, tenía un rol meramente reactivo, la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos “cumple tres tareas: prevenir, reaccionar, coordinar esa reacción y reparación después del desastre”. Según este guion, gracias a estos cambios, el 16 de abril de 2016, el Ecuador habría estuvo listo (preparado) y reaccionó con rapidez y efectividad, a diferencia de lo que sucedía en el pasado.
Más allá de la comparación con el pasado, la pregunta es si el sistema creado por la constitución de Montecristi estuvo a la altura de lo que enuncia. ¿Reaccionó adecuadamente la nueva institucionalidad en materia de riesgos creada en la administración del Presidente Correa? ¿Realmente se reaccionó con rapidez y efectividad y se hizo lo que se debía hacer en la zona del terremoto?
¿Quién está a cargo de la gestión de riesgos en el Ecuador?
En su intervención al mes del terremoto, el Presidente se congratuló por la nueva institucionalidad de gestión de riesgos en el país, reduciendo el sistema a la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos. Luego mencionó como puntal del manejo de la crisis al ECU911 y a continuación, el promocional informativo de ese día mencionó que varios Ministros de Estado dejaron sus carteras para responsabilizarse de la crisis en distintas circunscripciones en las provincias afectadas, por encargo del Presidente. El grupo de Ministros entró a trabajar el 18, coordinado por el Ministro de Defensa, Ricardo Patiño y el Ministro de Seguridad Interna, César Navas, con asesoría del Secretario de Gestión de Riesgos, Vicealmirante Luis Jaramillo. ¿Quién manejó entonces a crisis?
En 2008 la Constitución de Montecristi, Art. 389, propone la creación del “sistema nacional descentralizado de gestión de riesgos”.
Esta confusión grafica lo sucedido con un sistema que no termina de cuajar y que no respondió adecuadamente ante el desastre, debiendo en la práctica ser reemplazado de manera improvisada.
En 2008 la Constitución de Montecristi, Art. 389, propone la creación del “sistema nacional descentralizado de gestión de riesgos” que estaría integrado por “las unidades de gestión de riesgo de todas las instituciones públicas y privadas en los ámbitos local, regional y nacional”, bajo la rectoría del Estado (que terminaría siendo el ejecutivo central) “a través del organismo técnico establecido en la ley.”
Lo planteado por Montecristi reemplazaba, la “lógica reactiva” de la Defensa Civil, por un sistema que idealmente no sólo lidiaba con las crisis causadas por los desastres, sino que intentaba mapear el riesgo, incorporar medidas para su prevención y se planteaba el manejo de la ayuda humanitaria, la mitigación y la reconstrucción -cuando fuese necesaria- desde una perspectiva de derechos.
Todo esto sonaba perfecto y acorde a las más avanzadas propuestas en materia de gestión de riesgos a nivel mundial. Sin embargo, después de ocho años este es aún un proyecto en construcción por razones legales y operativas. Estas fallas hacen que el peso de la preparación de la reacción recaiga, aún más de lo que plantea el esquema constitucional, en una Secretaría de riesgos que estuvo virtualmente ciega ante la amenaza sísmica.
En cuanto al marco legal del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos, la propia institución rectora del sistema, la Secretaría de Gestión de Riesgos, ha cambiado su status legal tres veces desde que reemplazó a la Dirección Nacional de Defensa Civil:
Tantos han sido sus cambios, que el propio Presidente Correa se confundió en su último enlace ciudadano No. 475 y repetidamente se refirió a ella como la “Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos” pese a que él mismo la transformó en “Secretaría de Gestión de Riesgos” por Decreto No. 62 de la Presidencia de la República del 5 de agosto de 2013.
Los cambios de status legal de la Secretaría de Gestión de Riesgos están vinculados a algo más profundo, a una suerte de limbo legal.
Según el Art. 133 de la Constitución, las instituciones creadas por esta deben ser regidas por una Ley Orgánica, lo mismo aquellas instituciones o sistemas que garanticen derechos. Por ambas razones el Sistema Nacional Descentralizado de Riesgos y su ente rector debían ser normados por una ley orgánica que debió votarse al año de la aprobación de la Constitución de Montecristi. Sin embargo hasta ahora esa ley no existe, pese a los esfuerzos de algunos asambleístas y de la propia Secretaría de Riesgos.
En lugar de ello, sobre el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos y su ente rector, están enmarcados en una estructura normativa que funciona como una colcha de retazos donde hay normas que repiten algunos aspectos del mandato constitucional versus normas cuya lógica subordina el tema de la gestión de riesgos y su garantía de derechos a la lógica de la seguridad pública.
Entre las primeras están: el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y Descentralización (COOTAD), el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas (COPLAFIP), la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública y el Plan Nacional de Desarrollo para el “Buen Vivir” 2013- 2017.
Las segundas son las que tienen más peso: la Ley de Seguridad Pública y del Estado y su Reglamento, pues son las que a falta de su propia ley orgánica norman directamente el Sistema. La Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos es definida en 2009 como el ente rector del Sistema por una ley que le es ajena, la de Seguridad Pública. Y es el reglamento de esta ley el que establece sus funciones y determina la existencia de los elementos del Sistema, cuya “ejecución” le corresponde.
Pero aún hay más. El marco constitucional y legal de la gestión de riesgos estuvo rezagado frente a la voluntad presidencial.
Antes de que la Secretaría fuera reconocida como ente rector del Sistema Nacional Descentralizado de Riesgos por parte de la Ley de Seguridad Ciudadana e incluso antes de la aprobación de la Constitución de Montecristi, la Defensa Civil ya había sido reorganizada por decreto como Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos adscrita al Ministerio Coordinador de Seguridad Interna y Externa.1
Los subsiguientes cambios en la naturaleza de la Secretaría se hicieron también por decreto, incluso el hecho de darle a Pilar Cornejo, quien dirigió la Secretaría desde el 18 de septiembre del 2009 hasta noviembre del 2015, el rango de Ministra.
Mientras la Secretaría fue creada y reformada a voluntad del Presidente por Decreto, el funcionamiento del Sistema Nacional Descentralizado se estableció mediante una decisión ejecutiva de menor nivel, la de la Secretaria de Gestión de Riesgos, María del Pilar Cornejo, a través del Manual del Comité de Gestión de Riesgos emitido por la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos en 2011 y reformado en 20142
Reemplazando a la ley orgánica, entre el Reglamento de la Ley de Seguridad Ciudadana y el Manual del Comité de Gestión de Riesgos, se crea un complejo sistema liderado por la Secretaría de Gestión de Riesgos. En este sistema se supone que existen “Comités de Gestión de Riesgos”, CGR, en todos los niveles de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs) –parroquias, cantones, provincias.
Una de las novedades del Manual del Comité de Gestión de Riesgos de la Secretaría es que a nivel provincial irrespeta el formato de que los encargados de los comités de gestión de riesgos sean los dignatarios electos (a nivel parroquial son los presidentes de las juntas y a nivel municipal los alcaldes). El Manual establece que a nivel provincial quien estará a cargo de la gestión de riesgos es el Gobernador de la Provincia (funcionario de libre remoción designado por el Presidente en cuya representación actúa) en lugar del Prefecto Provincial, quien es electo. Esto entra en contradicción con la COOTAD y con la propia.
En síntesis, el problema de que el marco normativo de la Secretaría de Gestión de Riesgos y de todo el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos este fundado en Decretos y manuales y no en su ley orgánica, es que lo deja totalmente a merced de las decisiones del ejecutivo, sustrayéndolo del debate nacional. El mismo rango y adscripción de la Secretaría que es el ente rector lo ha evidenciado estos años.
En cuanto a lo operativo
Tenemos a la Secretaría de Gestión de Riesgos es el ente rector, da políticas, métodos y orienta la acción y a los Comités de Gestión de Riesgos en los Gobiernos Autónomos Descentralizados, son quienes gestionan el riesgo en los territorios.
Pese a su inestabilidad legal, la Secretaría existe vía decreto incluso antes de que fuera explicitada en la Ley de Seguridad Ciudadana. La situación de los Comités de Gestión de Riesgos de los GADs es otra.
Varios años después de que el Sistema entrara en operación tales Comités no habían terminado de estructurarse. Según el “Plan Estratégico Institucional 2014-2017” de la Secretaría de Gestión de Riesgos, recién para 2017 se iba a contar con Unidades de Gestión de Riesgo en los 221 cantones del Ecuador. La Secretaría citaba que al 2014 había 103 cantones con unidades de gestión de riesgo y se esperaba que entre 2015 y 2017 se crearan 38 unidades de gestión de riesgo por cada año.
¿Cuántos de esos comités habrán estado estructurados para las provincias de Manabí y Esmeraldas, sin hablar del resto de provincias que fueron parte de la primera declaratoria de emergencia el 16 de abril de 2016?
El reto de los Comités de Gestión de Riesgos no sólo era estar estructurados sino inteligenciados de cuáles son las políticas y procedimientos ante los riesgos. Sin embargo, tal preparación no existía ni siquiera a nivel provincial, según el Plan Estratégico no todas las 24 provincias contaban con agendas de reducción de riesgos en sus territorios, y los cantones tampoco incorporaban la gestión de riesgos en sus Planes de Desarrollo ni en su Ordenamiento Territorial. Recién para el año 2017 se esperaba contar con avances significativos al respecto. Quien debe darles directrices para desarrollar esos instrumentos era la propia Secretaría, la misma que debía tener por lo menos un delegado a nivel provincial en caso de desastres.
Cómo debía funcionar:
Los Comités de Gestión de Riesgos, donde existen, deben reunirse periódicamente para tareas de prevención y mitigación de los riesgos en los GADs, y ante los desastres se convierten en “Comités de Operaciones de Emergencia” COE.
Los COE convocan a todos los actores relevantes de los GADs (bomberos, policías, organizaciones de la sociedad civil) y funcionan en varias Mesas Técnicas Temáticas (MTT) para evaluar y atender la emergencia.
En las primeras 8 horas del desastre, los COE y sus mesas deben hacer una evaluación de lo sucedido para proceder a brindar la ayuda necesaria.
La posibilidad de que la emergencia debida al desastre supere a los municipios afectados está contemplada en el Artículo 390 de la Constitución, donde se establece que el Sistema funciona de manera desconcentrada y subsidiaria con responsabilidad de los Gobiernos Autónomos Descentralizados en su gestión, pero “cuando sus capacidades sean insuficientes, las instancias de mayor ámbito territorial y mayor capacidad técnica y financiera brindarán el apoyo necesario con respeto a su autoridad en el territorio y sin relevarlos de su responsabilidad”.
En este esquema ideal, una vez ocurrido el terremoto se monitoreaba la situación, se activaban los COE y se realizaba una evaluación y se determinaba la necesidad de ayuda humanitaria y la capacidad o no del COE de gestionarlo por sí mismo o si este la supera y debe ser respaldado provincial o nacionalmente. Pero un terremoto no respeta los cuidadosos organigramas de los burócratas, peor aun cuando estos no han terminado de colocar todas las piezas del engranaje que pretenden construir.
El ruido y la furia
En lugar de este esquema, el Ecuador post terremoto, experimentó una versión faulkneriana tipo “El ruido y la furia” de gestión de riesgos: La evaluación no estuvo lista a tiempo, se empezó a trabajar a ciegas y sin control en la zona cero, los niveles del sistema empezaron a funcionar al unísono pero sin adecuada coordinación, superponiéndose, en las primeras horas.
La ausencia del país del Presidente de la República quien presidía el COE nacional y de su Canciller, quien debía procesar las solicitudes de ayuda humanitaria, durante las primeras horas del terremoto incrementó el caos.
Pero incluso si todo hubiera funcionado existía un vacío fundamental: la falta de políticas, procedimientos y estándares para lidiar con fenómenos sísmicos por parte de la Secretaría de Gestión de Riesgos que dejaba a todos los actores públicos, desde los líderes cantonales hasta la Presidencia de la República y sus ministros delegados, huérfanos de herramientas y a merced de la improvisación. Tal situación prevaleció hasta que pudieron articular la asistencia de los expertos internacionales, sobre todo la de aquellos que tenían capacidad de interlocución con los altos funcionarios del gobierno, los expertos de Naciones Unidas.
La evaluación inicial
La evaluación que los COE debían hacer se realiza siguiendo una metodología. Esta metodología había sido cambiada recientemente en el Ecuador.
Hasta 2014, en el país se utilizaba un instrumento llamado EDAN, Evaluación de Daños y Análisis de Necesidades. Este instrumento de evaluación es uno de los más ampliamente utilizados en la región, con usuarios como la Organización Panamericana de la Salud, y otros. En Ecuador fue introducido por lo OFDA (Oficina de Atención a Desastres Foráneos) de la USAID y se suspendió su uso en 2014, coincidiendo con la salida de USAID del Ecuador a pedido del gobierno nacional.
Desde entonces entró en vigencia una nueva metodología llamada EVIN (Evaluación Inicial de Necesidades) desarrollada por la Secretaría con apoyo del PMA (Programa Mundial de Alimentos). La metodología de “Evaluación Inicial de Necesidades” recién estaba siendo socializada en los GADs en 2015.
Se suponía que, como sucedía con el EDAN, debía ser implementada en las primeras 8 horas, pero según fuentes de milhojas.is, recién al día miércoles 20 de abril se contaba con los resultados de la misma.
Es decir, que entre el día 16 de abril del terremoto, hasta el día 20, las decisiones se tomaron sin la base de información objetiva y técnica como la que proveen instrumentos probados como el EDAN o su reemplazo nacional EVIN.
Atención/Desatención
A más de la falta de un instrumento técnico que oriente las decisiones, en las primeras horas las poblaciones afectadas con más fuerza tuvieron dos escenarios: el de la atención de las autoridades locales y nacionales, con sus limitaciones y errores, y la desatención que en algunos casos fue más allá de las 40 horas. En el primer caso tenemos los dos centros urbanos más importantes de la provincia de Manabí: Portoviejo y Manta, y el lugar del epicentro: Pedernales. En el segundo caso, tenemos a Jama y el pueblo de Canoa en el cantón San Vicente de Manabí y Muisne en provincia de Esmeraldas, sobre todo el golpeado pueblo de Chamanga.
La atención y desatención en materia de rescate tuvo diversos costos. En los cantones donde llegó la ayuda también llegó la maquinaria pesada, que se introdujo antes del tiempo que los protocolos establecen. En cambio, la demora de la ayuda en otras poblaciones puso en riesgo a quienes necesitaban una ayuda mayor de la que podían brindarles sus vecinos u otros rescatistas improvisados.
La ausencia y el retorno
La ausencia presidencial llevó a que en la capital funcionara un COE N (Comité de Operaciones de Emergencia Nacional) sin liderazgo. Cuando partió a Estados Unidos y Vaticano, para promocionar “El Royal Tour” y participar en la elaboración de una nueva encíclica respectivamente, el Presidente no dejó encargada la Presidencia a Jorge Glas. Por lo tanto, Glas, no tenía capacidad para decretar Estado de Emergencia ni para movilizar a las Fuerzas Armadas. Desde el avión presidencial, Correa debió enviar el decreto. Por lo tanto, más allá del desplazamiento del Vicepresidente a la zona cero, quien lideraba el proceso era el Presidente ausente.
Con Correa estaba también el Canciller Long, de cuya cartera dependía, junto a la Secretaría de Gestión de Riesgos y el COE N, dar trámite a la ayuda humanitaria internacional que fue ofrecida al país a las pocas horas de que se conoció globalmente la noticia del terremoto.
Si el Sistema y la Secretaría hubieran cumplido su rol a cabalidad, la ausencia presidencial hubiera sido un solo un dato. En momentos en que los COE cantonales e incluso el provincial se vieron rebasados, su rol como Presidente del COE Nacional, imposible de cubrir por Glas al no ser el Presidente encargado, significó que ciertas decisiones importantes se vieran postergadas.
Tal postergación, en esta situación podía ser costosa.
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