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Drama en la economía, es un título que podría resumir el Plan Maestro de Hidrocarburos (PMH), presentado en mayo del 2013, por el Ministerio de Recursos Naturales no Renovables y la consultora Wood Mackenzie.

En el estudio, al cual tuvo acceso Plan V, se advierte del agotamiento acelerado de las reservas de petróleo y gas, cuya duración máxima sería de diez años. Esta situación conduciría en el mediano plazo a una catástrofe en la caja fiscal si continúa la actual política de subsidios a los combustibles. Un estudio, que forma parte del PMH, titulado “Estrategia Confidencial de Subsidios” recomienda al Presidente de la República, la ejecución de un plan de focalización y eliminación de subsidios al diésel, gasolinas y gas licuado de petróleo (GLP), a partir del año 2014, iniciando con una campaña mediática para preparar a la población y suavizar los impactos de la medida.

Entre los objetivos del estudio se plantearon: determinar el impacto económico de los subsidios y sugerir opciones de políticas futuras; cuantificar económicamente el impacto de los subsidios al sector hidrocarburífero, y determinar posibles estrategias para disminuir la necesidad de los subsidios en el ámbito doméstico. Los autores señalan que el informe no implica un plan para la eliminación de los subsidios, sino recomendaciones al Gobierno.

Subsidios superarían ingresos

Las primeras conclusiones empiezan por definir que el subsidio significa un gasto gravoso para el Estado ecuatoriano, según Wood Mackenzie, indicando que el consumo doméstico de energía ha crecido más rápido que el Producto Interno Bruto (PIB) y la producción de crudo del país. Con el crecimiento actual de la demanda energética, se espera que para el próximo año (2014), el gasto en subsidios exceda los ingresos del país, por lo cual deberán ser aplicadas medidas urgentes.

Aunque los subsidios energéticos son comunes en todos los países, según la Agencia Internacional de Energía (IEA), Ecuador es uno de los mayores distribuidores de subvenciones de energía en el mundo. En promedio Ecuador subsidia el 50% del costo total del suministro de energía, dando como resultado un gasto mayor al que el Gobierno destina a Educación y Salud en su conjunto. 

Estos subsidios, que son la diferencia entre el precio real de mercado y el  precio cobrado al consumidor, se enmascaran en una supuesta contribución favorable para los sectores más vulnerables y para la ciudadanía en general. La existencia de algunos subsidios es una condición sine qua non a la presencia de expresiones populistas en varios países de la región. Su función propone un sistema estratégico de beneficios políticos y mecanismos precisos para contrarrestar el pago de impuestos pero con la posibilidad de ocasionar perjuicios a largo plazo en el desarrollo social, político y económico.

Eliminación de subsidios: el pánico del poder

El fin o reajuste de los subsidios en el Ecuador arrastra una historia remota de fracasos y protestas sociales, que han sido el principal referente de gobiernos de los últimos quince años. Todos los gobernantes que intentaron eliminar los subsidios, en particular el del GLP, acabaron fuera del poder o debieron enmendar sus pretensiones, para cuidar el sillón de Carondelet. Esta suerte de tabú, limitado por el miedo a las reacciones populares tiene antecedentes significativos. En su intento por reducir el subsidio al gas doméstico, el expresidente Abdalá Bucaram anunció a mediados de 1996 que el cilindro cuyo precio subsidiando era de 2900 sucres, costaría alrededor de 16 000 sucres, causando una explosión social que alentó el descenlace del cambio de gobierno. Para Bucaram la medida cumplía con favorecer a la clase popular a través de beneficios que compensen la eliminación del subsidio, mientras la clase acomodada pagaba el precio real del producto, su propuesta claramente resultó ser disfuncional y poco efectiva por la inesperada reacción de la gente.

Tratando de racionalizar el mismo gasto, Jamil Mahuad tan sólo con mencionar el apoyo a la suspensión del subsidio se expuso a una disminución considerable de popularidad, por lo que estuvo a punto de perder las elecciones presidenciales en 1998. La medida planteada por el demócrata popular, asumida de las recetas del Banco Mundial, fue el combustible que alimentó su caída en enero del 2000.

Mundialmente, las consecuencias de aplicar medidas para reducir subsidios han causado épicos movimientos de masas y derrocamientos: en 1998 el gobierno de Indonesia fue derrocado a partir de movimientos y desórdenes causados por el aumento del precio del combustible, en el 2007 la inconformidad civil en Irán fue inesperada como consecuencia de las medidas tomadas hacia la racionalización de los subsidios a la gasolina. El 2010, el gobierno boliviano de Evo Morales reinstaló los subsidios en menos de 24 horas, ante la reacción de la población.

Actualmente, la posibilidad de seguir manteniendo un gasto tan elevado en subsidios en el Ecuador es improbable. Estrategias de compensación pudieran ser la única forma de amortiguar el duro gasto que significará a la familia ecuatoriana el gas doméstico a precio internacional. Si las recomendaciones de Wood Mackenzie se toman al pie de la letra, un sustancial proceso de modificación de precios podría darse en tiempo limitado. Las reacciones sociales, como ha sucedido históricamente, no serían favorables en lo absoluto.

Estructura de subsidios 

Al no contar con una capacidad de refinación que satisfaga la demanda interna, el país ha tenido que importar productos como propano, butano (GLP), nafta de alto octano, diésel 2, diesel premium, jet fuel, avgas y cutter stock.

La capacidad instalada de las las tres plantas de refinación es de 175 000 barriles diarios, la Refinería Estatal Esmeraldas (REE), procesa 110 000 barriles día, aunque genera cerca del 50% de residuos, debido a fallas estructurales. Pero, según el programa de carga de las tres plantas elaborado por Petroecuador, al 2013 apenas se procesaron 50 millones de barriles, equivalentes a 136 000 barriles día. Mientras que para el 2014, la situación se agravaría con la paralización prevista para la instalación de nuevos equipos, lo que obligaría a incremetar el volumen de importación, con el consiguiente aumento del subsidio. 

Como se aprecia en la información oficial, el año 2014 se estima una producción nacional de derivados de 44 millones de barriles, mientras que para el mismo año se programa la importación de 54,2 millones de barriles de combustibles.

Los derivados en el Ecuador se venden a precio de terminal, muy por debajo del verdadero costo tanto de producción en refinerías como del costo por importación.

En el caso del GLP, en la actualidad los sectores que demandan de este producto son: residencial o doméstico, industrial, agrícola y para el uso de taxis bajo las siguientes estadísticas:

En 2011, Ecuador gastó 8,4% de su PIB en subsidios energéticos. En el 2012, las importaciones de gas licuado de petróleo representaron un total de USD 1181 millones, beneficiando mayoritariamente al sector automotriz, industrial y eléctrico. Para el 2013 el peso del subsidio al GLP según Wood Mackenzie llegaría a USD 755 millones. Las cifras sobre subsidios por importación de combustibles que exhibe la referida consultora estremecen el panorama económico, el estudio habla de USD 6900 millones. Este escenario condujo a que durante este año, el presidente de la república Rafael Correa insinuara varias veces el retiro del subsidio al GLP. De ser así, el consumidor deberá pagar el precio internacional de este combustible a partir del 2016. Sin embargo, los análisis pertinentes de Wood Mackenzie determinan que la realidad presupuestaria del Estado implicaría un posible retiro de subsidios desde el año 2014.

La eliminación del subsidio al gas doméstico tenía prevista su aplicación una vez que empezaran a operar las ocho nuevas centrales hidroeléctricas distribuidas en varias partes del país. El retiro del subsidio se aplicaría luego de establecer un programa que reemplace las cocinas de gas por cocinas eléctricas de alto rendimiento, con el fin de disminuir el uso de GLP costoso, contaminante y peligroso, según declaró en agosto de este año el presidente Correa.

Según el mandatario, cuando se haya garantizado que todo ecuatoriano tenga o haya tenido la posibilidad de contar con cocina eléctrica, el precio del gas deberá fijarse a precios internacionales, porque el precio del GLP no cubre ni siquiera el costo de distribución. Esta reforma podría originar una reducción del 50% de las plazas de trabajo para los distribuidores por la falta de demanda del producto. 

El precio del GLP está subsidiado en un 89% y el país importa 88% de su demanda. El 20% del consumo nacional se pierde por contrabando. El diésel por otro lado se produce en sólo un 35% de su demanda y se subsidia el 70% de su precio. De esa demanda de diésel, el 20% proviene del sector industrial y un 10% se pierde por contrabando.

Para el Gobierno, la situación se torna más crítica al considerar que los costos ocultos del subsidio, provocan la pérdida de oportunidades de invertir esos recursos en actividades productivas para el país. En una situación sin cambios a las políticas de precio, el gasto en subsidios superará los ingresos generados por el país y la eliminación prematura del subsidio desencadenaría problemáticas económicas y sociales de alto riesgo.

Wood Mackenzie ha determinado que, en promedio entre el 2000 y el 2010, Ecuador mantuvo un coeficiente de 1,9 frente a 1,5 Bolivia; 0,6 Indonesia; 0,5 Chile, y 0,4 Colombia. Un coeficiente sobre 1 indica que la demanda energética está creciendo más rápido que el PIB. Esto usualmente ocurre en países que tienen una industrialización muy acelerada. Un coeficiente menor a 1 significa que la demanda está creciendo por debajo del PIB. Para esto la consultora ha recomendado reformar simultáneamente todos los programas de subsidios a la energía: gasolina, diésel y GLP en un cronograma ajustado, en un plazo relativamente corto (1 año aproximadamente).

Posibles implicaciones

Si las políticas de fijación de precios se llevan a cabo, el consumo energético podría caer dramáticamente. De forma preliminar se podría estimar que la demanda en Ecuador tendría los siguientes impactos en los dos primeros años después de la eliminación de los subsidios:

• GLP podría caer entre 20-25%
• Combustibles de transporte podrían caer 5-15%
• En el largo plazo la demanda se restablecería a un nivel acorde con los fundamentos de oferta y demanda.
• El costo de desarrollo y mantenimiento del sistema logístico de transporte y distribución podría reducirse.
• Se reducirían los costos de logística y distribución de GLP significativamente.
• La inversión para el desarrollo de poliductos, almacenamiento e infraestructura podría retardarse algunos años.

Para dimensionar el impacto del retiro del subsidio, la asesoría del Plan de Subsidios incluye referencias en el contexto mundial. Los estallidos sociales han sido una de las principales consecuencias para detener cualquier intento de eliminación de subsidios. En Egipto por ejemplo, que subsidia el 55% del precio de la energía, a consecuencia de la reducción de importaciones, el déficit del país llegó a un 11% del PIB. La eliminación de precios subsidiados por el gobierno egipcio ocasionó una devastadora crisis social, dejando como lección que, en cuestiones similares, se deben reformar precios antes de que los ingresos generados por la exportación de energía se reduzcan.

Para Ecuador, el reto recién empieza. Wood Mackenzie ha recomendado que de inmediato se cree un sistema sostenible, ya que el actual es claramente amenazante para el futuro de las finanzas del Gobierno. Se deberá también focalizar los subsidios, es decir, seguir otorgando ayuda financiera a segmentos de la población que más lo necesiten, esto con el fin de seguir asegurando la provisión de las necesidades básicas de los sectores de bajos recursos. La gestión conlleva efectos adyacentes en la economía; eliminar los subsidios de la noche a la mañana provocaría un crecimiento de la inflación importante, por lo cual el reto también se extiende a herramientas capaces de gestionar adecuadamente dicha inflación. Todo esto en un marco de tiempo limitado.

“Cambiar las políticas de precio será fundamental para mejorar el balance comercial y cuanto antes, mejor (…) no es sostenible mantener las políticas de demanda durante el período de estudio porque implica entre 7 mil y 8 mil millones de subsidios al año en un ambiente de incertidumbre acerca del futuro éxito del sector de exploración y producción de hidrocarburos”, determina el informe.

El plan implica ser meticulosos en todo aspecto. En caso de que el gobierno impulse las recomendaciones de Wood Mackenzie en un intento desesperado por salvarse de las falencias económicas futuras, con grandes inversiones planificadas desde el 2014, deberán considerar los cambios en las políticas de demanda de forma inmediata y tomar muy en cuenta que, de no acertar en las medidas, se verán obligados a desligarse de su voluntad política ante la muy probable oposición de la gente.

Campañas comunicacionales

El gobierno se verá próximamente representado por campañas mediáticas con alto contenido persuasivo relacionado al impacto de los subsidios. Oportunamente y de alguna manera, llegarán a nuestras pantallas las propuestas y campañas sobre la reducción del gasto estatal en subsidios. Las representaciones de la realidad se dibujarán en un ambiente armonioso de expectativa positiva y futuro prometedor, como es característico de la producción comunicacional gubernamental.

La recomendación de Wood Mackenzie en este sentido, consiste en que el Gobierno actúe inmediatamente y forme un equipo encargado de elaborar un plan de comunicación del programa de subsidios existente:

La necesidad de cambio

La reveladora asesoría ha destacado el beneficio que los subsidios representan para las clases de mayor poder adquisitivo, pues éstas consumen más combustibles y utilizan autos privados. Según cifras reveladas por el Banco Mundial, en algunos países el 93% de los beneficios de los subsidios a la gasolina se destina al quintil más alto, mientras que las clases que más necesitan subsidios no son realmente asistidas en cuanto a política de precios. Esta falta de equidad será sin duda uno de los principales objetos de análisis y utilización  para marcar aun más las diferencias sociales existentes y conllevar al cambio de precios sin mayor resistencia de las clases populares.

Es posible desplegar una cantidad de propaganda y publicidad formidable y de gran alcance. Los resultados de la misma no cuentan con estimaciones o proyecciones reales y definir los posibles resultados y respuestas por parte de la sociedad sería arriesgado, ya que todo ello dependerá de un buen planeamiento previo.