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26 de Febrero del 2024
Historias
Lectura: 25 minutos
26 de Febrero del 2024
Luis Córdova-Alarcón

Coordinador del programa de Investigación, Orden, Conflicto y Violencia de la Universidad Central del Ecuador.

¿Cómo Estados Unidos moldeó la estrategia militar y la política económica del «nuevo Ecuador»?
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Portada. Fotomontaje: PlanV

 

Este estudio describe los principales hitos del proceso de relacionamiento entre el gobierno de los Estados Unidos de América y el gobierno ecuatoriano, durante el período 2018–2024, para comprender hasta qué punto la Casa Blanca y el Pentágono moldearon la estrategia militar y la política económica del «nuevo Ecuador» proclamado por el presidente Daniel Noboa.
 

I. Introducción

Bastó una escaramuza diplomática con Rusia para provocar la primera derrota táctica del alto mando de las Fuerzas Armadas ecuatorianas. El intercambio de equipamiento militar de origen ruso con Ucrania, a cambio de helicópteros Sikorsky UH-60A/L Black Hawk, que ofrecía el Pentágono, se frustró. Con esto quedó en evidencia que la cooperación en seguridad con los Estados Unidos encubre un turbio proceso de alineamiento estratégico con sus intereses geopolíticos, en detrimento de los intereses nacionales del Ecuador.

Helicóptero UH-60 Black Hawk. Foto Infodefensa.com

Sin embargo, desde la presidencia de la República se sigue hablando de un «nuevo Ecuador» construido a pulso, gracias al esfuerzo del joven magnate que llegó por causalidad al Palacio de Carondelet.

La declaratoria de «conflicto armado interno» ha creado una percepción social favorable, blindando a las instituciones públicas de las críticas más acérrimas por la infiltración criminal en sus filas. Todo esto, gracias a la activación de una estrategia militar que subyuga a la política institucional y genera una fuerza gravitacional sobre el resto de la agenda gubernamental.

Así, por ejemplo, ahora se reconoce sin ambages que la estrategia militar y la política económica están mutuamente condicionadas. El título del proyecto de ley económico-urgente enviado por el Ejecutivo a la Asamblea Nacional lo confirma: «Ley para Enfrentar el Conflicto Armado Interno».

Un breve repaso por el relacionamiento bilateral entre Ecuador y Estados Unidos permite concluir que ni la estrategia militar de «conflicto armado interno», ni la política económica, son innovaciones del gobierno de Daniel Noboa. Ambas responde a una agenda externa que le precede.

El documento se estructura aí: en las primeras cuatro secciones se describe cómo Estados Unidos moldeó la estrategia militar y la política económica del «nuevo Ecuador». En la quinta sección se explica teóricamente el proceso. Las conclusiones cierran el documento.

II. El terrorismo en la Frontera Norte abrió una ventana de oportunidad para el SOUTHCOM

En enero del 2018 alias «Guacho», líder del  Frente Oliver Sinisterra (FOS), hizo estallar un coche bomba en el cuartel policial de San Lorenzo, Esmeraldas. En febrero, dinamitó torres eléctricas y tendió una celada a una columna militar ecuatoriana que patrullaba la zona de la frontera Norte. En marzo, secuestró a un equipo periodístico de diario El Comercio y más tarde a una pareja de ecuatorianos, todos ellos vilmente asesinados.

La bomba en San Lorenzo, no solo destruyó el cuartel policial de la localidad y sus alrededores sino que agudizó el conflicto de seguridad en la frontera norte. Foto: Archivo PlanV

Estos actos terroristas alarmaron al país y abrieron una ventana de oportunidad para que la Embajada de los Estados Unidos reconstituya sus lazos con el gobierno ecuatoriano. Desde el 2014 los canales oficiales de cooperación en seguridad estaban rotos; excepto los nexos con la DEA que no fueron desechos jamás. El gobierno de Rafael Correa y Jorge Glas prefirió apalancarse en el músculo financiero de la República Popular China para consolidar un estado policíaco relativamente eficaz. Pero el 18 de marzo llegó a Quito una delegación de alto nivel del Comando Sur de los Estados Unidos (SOUTHCOM) integrada por el teniente coronel Joseph DiSalvo, subcomandante militar, y la embajadora Liliana Ayalde, asesora en política exterior.

El 27 de abril lograron su primer propósito con la designación del general Oswaldo Jarrín como ministro de Defensa Nacional: un hombre de confianza del SOUTHCOM y profesor itinerante del Centro de Estudios Hemisféricos de Defensa Willian J. Perry, adscrito al Pentágono.

Tras la visita del vicepresidente de los Estados Unidos al Ecuador, en julio del 2018, se reabrió la Oficina de Cooperación en Seguridad, en la Embajada de los Estados Unidos. Entonces empezó a moldearse un escenario propicio para su intervención.

En la Integrated Country Strategy para Ecuador, aprobada el 18 de septiembre del 2018 y actualizada el 28 de diciembre de 2020, el Departamento de Estado fijó la hoja de ruta que debía seguir la Embajada de los Estados Unidos en Quito. 

«El objetivo estratégico de la Misión Ecuador de volver a comprometerse en materia de seguridad durante los próximos cuatro años es apoyar el surgimiento de un gobierno que comparta los intereses de Estados Unidos en la lucha contra las redes criminales y terroristas transnacionales y contribuya a la seguridad regional».

Y añade: «el compromiso con las Fuerzas Armadas de Ecuador permitirá oportunidades comerciales para los proveedores con sede en los Estados Unidos, al tiempo que mejorará las capacidades militares de Ecuador. Este compromiso debe tener lugar en el contexto de un marco normalizado de cooperación en materia de seguridad, que incluya la nueva Oficina de Cooperación en Seguridad en la Embajada».

Nunca estuvo en la agenda bilateral la negociación de un Tratado de Libre Comercio, como tanto anhelaban ciertas élites empresariales. Desde el 2018, el objetivo estratégico de la Embajada de los Estados Unidos en Ecuador era político-militar: apoyar el surgimiento de un gobierno alineado a sus intereses y crear oportunidades comerciales para su industria bélica.

Para avanzar en la consecución de estos objetivos, el 19 de abril el Senado confirmó la designación de Michael J. Fiztpatrick como embajador de Estados Unidos ante Ecuador. Hasta entonces, Fiztpatrick se desempañaba como Subsecretario Adjunto para asuntos del hemisferio occidental del Departamento de Estado; es decir, como el máximo responsable de las relaciones interamericanas. 

Michael J. Fiztpatrick, embajador de Estados Unidos en Ecuador.

También en abril del 2019 llegó a Quito el jefe del SOUTHCOM, Almirante Craig S. Faller, en compañía de una amplia comitiva. Entre ellos destaca la presencia de Thomas Alexander, quien para entonces era subsecretario adjunto de defensa para antinarcóticos y amenazas globales; pero luego –en noviembre de 2019– pasó a ser director de la Oficina de Defensa para Operaciones Especiales y Conflictos de Baja Intensiva. Precisamente la oficina encargada de intervenir cuando se trata de un «conflicto armado interno», como el decretado por el presidente Daniel Noboa el 9 de enero del 2024.

III. La externalización de la política económica y los acuerdos con el FMI

Mientras la Embajada de los Estados Unidos avanzaba en su estrategia político-militar, también tutelaba la aproximación al Fondo Monetario Internacional (FMI). Un paso clave en este sentido fue la visita del Secretario de Estado, Mike Pompeo, a Quito, el 20 de julio del 2019. Tras su visita se concretó la negociación del Convenio de Asistencia para el Desarrollo (DOAG, por sus siglas en ingles), que viabiliza el trabajo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID por sus siglas en inglés) en territorio ecuatoriano.

Mike Pompeo, secretario de Estado durante la administración de Donald Trump, visitó al ex presidente de Ecuador, Lenín Moreno.  Foto: Diario El Universo

El 17 de septiembre del 2019 el gobierno de Lenin Moreno firmó una carta de intención con el Fondo Monetario Internacional (FMI). El gobierno se comprometió a una reducción del gasto público por 3000 millones de dólares hasta el 2021 y una reforma tributaria importante, cuyo componente central era el incremento del IVA (Impuesto al Valor Agregado) del 12 al 15 por ciento.

El ejecutor de este compromiso fue Richard Martínez. Antes de ser ministro de Finanzas, Martínez fue presidente del Comité Empresarial Ecuatoriano. Pero luego de atender fielmente a la tecnocracia financiera internacional fue premiado por la Administración de Donald Trump y se convirtió en «vicepresidente de países» del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), bajo la presidencia del tristemente célebre Mauricio Claver-Carone.

Acatando los acuerdos con el FMI, el 1 de octubre de 2019 el presidente Moreno emitió el decreto ejecutivo 883 eliminando los subsidios a los combustibles, lo que desencadenó un estallido social inédito en el país. La protesta social de octubre de 2019 puso en jaque al gobierno, y la pandemia del COVID-19 puso en jaque al mundo.

En octubre del 2021, Simón Cueva, ministro de Finanzas del gobierno de Guillermo Lasso, firmó un ajuste al acuerdo con el FMI. Temerosos ante un nuevo estallido social, pactaron una «reforma tributaria progresiva» que implicaba un incremento del IVA al 15 por ciento hasta el 2025.

A cambio, se comprometieron a una reducción del gasto público en inversión y una reforma fiscal que incremente la recaudación del Impuesto a la Renta en la clase media. Esto se materializó en la «Ley Orgánica para el Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal tras la Pandemia Covid-19», enviada a la Asamblea Nacional en Noviembre del 2021. Sorpresivamente y gracias a un acuerdo inconfesable del gobierno de Lasso con el bloque de la Revolución Ciudadana, la ley del FMI entró en vigencia semanas más tarde.

Según el propio informe ex post del FMI, el programa crediticio por 6.500 millones de dólares implementando con Ecuador por los gobiernos de Moreo y Lasso, entre septiembre de 2020 y diciembre de 2022, fue el primero que Ecuador pudo completar en más de veinte años. Pero al mismo tiempo advirtió sobre la necesidad de profundizar la reforma fiscal que había quedado inconclusa.

Para no dejar cabo suelto, una delegación del FMI visitó Ecuador en diciembre del 2023, a pocos días de iniciado el gobierno de Daniel Noboa. Es obvio que en esa cita se fijaron los lineamientos de la reforma fiscal que se materializó con la «Ley para Enfrentar el Conflicto Armado Interno», enviada a la Asamblea Nacional en febrero del 2024. En ella nuevamente se contempla un incremento del IVA al 15 por ciento.

Esta reforma entrará en vigencia muy pronto, gracias al acuerdo legislativo entre el bloque oficialista, el Partido Social Cristiano (PSC) y la Revolución Ciudadana (RC), quienes optaron por el allanamiento tácito al proyecto de ley. Si bien sus líderes, Jaime Nebot y Rafael Correa, cuestionaron duramente la reforma, con los votos de sus asambleistas la sacramentaron.

IV. «El presidente más favorable a los Estados Unidos en más de dos décadas».

Con la llegada de Guillermo Lasso a la presidencia, en mayo de 2021, se cumplió el objetivo estratégico del Departamento de Estado trazado en el 2018. En la Integrated Country Strategy para Ecuador, de abril del 2022, se reconoció expresamente esto:

«El presidente Guillermo Lasso, el presidente más favorable a los Estados Unidos en más de dos décadas, ha fortalecido la relación bilateral entre los Estados Unidos y Ecuador, ofreciendo una importante oportunidad para ampliar la asociación de seguridad, abordar las amenazas tradicionales y aumentar la preparación y la capacidad de las fuerzas armadas ecuatorianas».

Y se planteó como objetivo específico

«Aumentar la cooperación bilateral en materia de defensa y seguridad para mejorar la preparación y la capacidad de las fuerzas armadas ecuatorianas para hacer frente a las amenazas transnacionales».

Pero en este documento de planeación estratégica de la misión diplomática en Quito se añadió algo más:

«Ecuador tendrá que aumentar significativamente el gasto en defensa para entrenar y equipar adecuadamente a las fuerzas armadas. Depender de la financiación de la cooperación en materia de seguridad de Estados Unidos como único mecanismo no será suficiente para cumplir los objetivos de seguridad. La Misión tiene la intención de mitigar estos riesgos abogando por un mayor gasto en defensa a través de las Ventas Militares Extranjeras y las Ventas Comerciales Directas».

La cooperación internacional en materia de seguridad del gobierno de los Estados Unidos se gestiona a través de la Defense Security Cooperation Agency (DSCA). Las Oficinas de Cooperación en Seguridad en las Embajadas de los Estados Unidos sirven de enlace. El método más común para llevarla a cabo es el Programa de Ventas Militares Extranjeras (o Foreign Military Sales, FMS).

El presidente de Estados Unidos Joseph R. Biden, recibió al ex presidente Guillermo Lasso en la Casa Blanca. Washington lo declaró el presidente ecuatoriano más favorable a su agenda en 20 años. Foto: ec.usembassy.gov

El andamiaje administrativo de este programa (FMS) ha sido muy bien desarrollado por el Pentágono, bajo lo que ellos denominan el enfoque del paquete completo o Total Package Approach. Cuando un gobierno extranjero entra al esquema de «cooperación en materia de seguridad» del Departamento de Defensa, este permite que los gobiernos solicitantes compren artículos y equipos de defensa a su industria bélica, accedan al diseño y construcción de edificaciones logísticas con sus ingenieros y contratistas, y cuenten con el entrenamiento, apoyo y capacitación permanente de sus instructores.

Según la «Guía de Clientes Extranjeros» el país solicitante de cooperación en seguridad no solo debe pagar por las adquisiciones que realice, sino también por la movilización, manutención y soporte de todo el personal militar y civil del Departamento de Defensa que se desplace al territorio del «Estado cliente».

El FMS requiere de acuerdos de gobierno a gobierno. Así, las contrapartes pasas a ser clientes directos del complejo bélico industrial de los Estados Unidos y rehenes estratégicos del Pentágono.

El 19 de julio del 2023 el ministro de Defensa Nacional del Ecuador, general Luis Lara, viajó a Washington para suscribir el Memorándum de Entendimiento con el Departamento de Defensa.

El propio ex ministro Lara reconoció que el acuerdo contempla una inversión de 3100 millones de dólares que se ejecutarán en los próximos siete años, hasta el 2030. Lo que no aclaró el ministro es que esos 3100 millones saldrán de los bolsillos de los ecuatorianos para financiar el «paquete completo» que ofrece el Pentágono en su guía de compras.  

Para ejecutar este millonario «compromiso» se suscribió el «Acuerdo relativo al Estatuto de las Fuerzas (SOFA, por sus siglas en inglés), el 27 de septiembre de 2023; y el «Acuerdo de Navegantes», el 6 de octubre del mismo año. Así podrán desplazarse con total libertad los asesores, instructores y contratistas del Departamento de Defensa en territorio ecuatoriano.  

V. «Tejer la red para capturar al pez»

Entre marzo del 2018 y febrero del 2024 quince altos funcionarios del Departamento de Defensa y diecisiete funcionarios del Gobierno Federal, en general, han visitado Ecuador. Este flujo de visitantes logró la suscripción de once acuerdos (ver Tabla 1).

De ellos destacan dos: el «Memorándum de Entendimiento (MOU, por sus siglas en inglés) para el desarrollo» que permite la reapertura de las operaciones de la USAID en Ecuador; y el «Memorándum de Entendimiento militar» que sella los compromisos de cooperación en seguridad. Ambos MOU tiene un horizonte de tiempo al 2030.

Además, catorce miembros del Congreso de los Estados Unidos (entre Representantes y Senadores) visitaron el país en el mismo período. El resultado más conocido fue la aprobación de la «Ley de Asociación Ecuador–Estados Unidos», como parte de la National Defense Authority Act 2023, en diciembre del 2022. Una autorización legislativa para que el gobierno federal intervenga en todos los ámbitos del Estado ecuatoriano, sin consultar a las autoridades locales.

Por si esto fuera poco, el gobierno favorito de la Embajada de los Estados Unidos –el de Guillermo Lasso– accedió al canje de bonos de deuda externa ecuatoriana por Bonos Blue. Se trata de un proceso de arquitectura financiera inédito a través de un fideicomiso privado para generar derivados financieros en el mercado de la economía verde y externaliza la toma de decisiones en cuanto a la inversión y sostenibilidad de las Islas Galápagos.

El directorio del fideicomiso denominado Galapagos Life Fund esta integrado por once miembros: cinco del gobierno ecuatoriano y seis externos. Entre los representantes del gobierno ecuatoriano está el Ministro de Defensa, es decir, quien lidera las adquisiciones del «paquete completo» a través del Pentágono. Y entre los privados está la fundación The Pew Charitable Trusts que tiene, entre sus fideicomisarios, a la familia propietaria de «Sun Oil Co., una petrolera estadounidense con sede en Filadelfia que hoy en día es de las mayores empresas de distribución de combustible de Estados Unidos, con más de 5000 gasolineras en 30 estados».

Por lo tanto, la declaratoria de «conflicto armado interno», realizada el 9 de enero del 2024, y la puesta en marcha de una estrategia militar para enfrentar la crisis de seguridad ecuatoriana es el resultado de un proceso de alineamiento político, no la respuesta circunstancial a una coyuntura.

VI. Proxy wars en los Andes: la lógica política de la intervención de Estados Unidos. 

En el campo del Análisis de Política Exterior ha ganado terreno el enfoque de las «proxy wars» para describir una estrategia de «control indirecto de la violencia política», con base en la teoría del agente principal. El trabajo editado por Eli Berman y David Lake  (2019), titulado Proxy wars. Suppressing violence through local agents, presenta nueve casos de estudio que ponen a prueba este enfoque; incluyendo el caso colombiano en el período 1990-2010.

El esquema teórico es el siguiente. Cuando un Estado hegemónico (el principal o patrocinador) percibe que un disturbio o conflicto en un territorio extranjero amenaza sus intereses, tiene cuatro opciones estratégicas:

Opción 1: actuar directamente para suprimir el disturbio [control directo];

Opción 2: proveer asistencia incondicional al proxy [construcción de capacidades];

Opción 3: reemplazar al proxy para contar con un agente local alineado con sus intereses;

Opción 4: usar premios y castigos, de forma contingente, para obligarlo a contrarrestar el disturbio [control indirecto].

El agente local o proxy es un actor estatal con gran capacidad de toma de decisiones: generalmente, el Jefe de Estado o de Gobierno.

Si entre el agente principal y el proxy local hay intereses fuertemente divergentes, el costo de una intervención directa se incrementa [opción 1] y el agente principal podría influir para reemplazar al proxy [opción 3]. Cuando esta divergencia es moderada, puede moldearse la conducta del proxy local usando incentivos políticos y económicos [opción 4]. Pero cuando el alineamiento de intereses entre el agente principal y el proxy local es total, entonces cabe la construcción de capacidades [opción 2]

Siguiendo este esquema teórico, en el caso ecuatoriano se observa lo siguiente:

· Los actos terroristas en la Frontera Norte abrieron una ventana de oportunidad para que los Estados Unidos intervengan implementando incentivos con el gobierno de Lenin Moreno para lograr un mejor alineamieto de intereses [opción 4].

· Con la llegada al poder de Guillermo Lasso el alineamiento de intereses fue total, por lo que se ofreció la construcción de capacidades militares y de seguridad para enfrentar la amenaza criminal [opción 2].

· El triunfo inesperado de Daniel Noboa en octubre de 2023 debió generar incertidumbre entre los estrategas del Pentágono y la Casa Blanca. Sin embargo, la ola de violencia desatada a principios de enero (2024), con operaciones psicológicas bien calibradas, contribuyó para disciplinar al flamente gobernante. Habrá que esperar un tiempo para observar si la estrategia de construcción de capacidades se sostiene [opción 2] o, por el contrario, Estados Unidos volverá a esgrimir premios y castigos para garantizar el alineamento de intereses [opción 4].

VII. A modo de conclusión.

Si el análisis que antece es correcto hay varias consideraciones que merecen atención.

Primera: la intervención de Estados Unidos en la crisis de seguridad ecuatoriana no es monolítica. Bajo la etiqueta «Estados Unidos» operan una pluralidad de actores, agencias federales y departamentos gubernamentales con distinto grado de incidencia, eficacia e incluso con «agendas propias».

El caso del senador Bob Menéndez, ex presidente de la Comité de Relaciones Exteriores del Congreso de los Estados Unidos, es aleccionador al respecto. Recientemente fue acusado de actuar como agente del gobierno egipcio y recibir coimas para él y su esposa a cambio de mantener compromisos de «cooperación en materia de seguridad» con los Estados Unidos.

Pero no es el único caso. Otra investigación periodística reveló  que funcionarios del Departamento de Estado autorizaron el trabajo del general retirado James Mattis como asesor de la monarquía de Emiratos Árabes Unidos, para intervenir en la guerra civil de Yemen, y luego intentaron ocultar las evidencias.

Por tanto, la opacidad en los compromisos político-militares alcanzados entre Ecuador y Estados Unidos puede convertirse en caldo de cultivo para relaciones bilaterales dañinas; como las reflejadas en los casos de Menéndez con el gobierno egipcio y de Mattis con el gobierno emiratí; dos países considerados como «aliados estratégicos» de los Estados Unidos.

Segund: El alineamiento total de intereses entre el gobierno ecuatoriano y los Estados Unidos podría encubrir nuevas dinámicas criminales.

La denuncia realizada por la fiscal general del Estado, Diana Salazar, respecto al «Caso Metástasis» pone en duda la actuación de la Embajada de los Estados Unidos. ¿Por qué? Dos razones: Uno, porque un general de la Policía Nacional que, según la Fiscalía, era parte de la estructura criminal del narcotraficante Leandro Norero llegó a ser ministro del gobierno de Guillermo Lasso (como director de la SNAI). Dos, porque ese mismo general también se convirtió en Director Antinarcóticos de la Policía Nacional y, por lo tanto, en el principal enlace con el INL y la DEA.

¿Cómo fue posible que la Embajada de los Estados Unidos no se haya percatado de tal participación criminal? ¿O se percató y la toleró para no perturbar los «compromisos» alcanzados con el gobierno ecuatoriano? En cualquiera de los dos escenarios la credibilidad de la Embajada de los Estados Unidos en su «lucha contra el crimen organizado» queda maltrecha.

Tercera: Los compromisos político-militares alcanzados con Estados Unidos representan un tutelaje estratégico del Comando Sur sobre las Fuerzas Armadas ecuatorianas. En el mediano plazo, esto también puede acarrear una dependencia operacional. Con ello se restringe la capacidad del país para diseñar una política de defensa propia, restringiendo aun más el margen de maniobra política del Estado ecuatoriano.

En un contexto de pugnacidad entre las grandes potencias y de colapso del multilateralismo occidental, la policialialización de los militares ecuatorianos significa la militarización de las relaciones bilaterales con los Estados Unidos.

Si a esto se agrega que China es el principal socio comercial del Ecuador, un «error de cálculo» en la política exterior y de defensa puede producir graves daños al país. El impasse diplomatico con Rusia es una lección que debería ser metabolizada adecuadamente para no repetirla.

 

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