Un Gobierno sin apoyo político que se empeñó, durante cuatro años, en combatir al correísmo ortodoxo del que fue una especie de disidencia. Una gestión política marcada por la ausencia del presidente y por la sobreexposición de figuras del Gabinete. Una relación con la Asamblea marcada por la falta de apoyo, por leyes para reaccionar a coyunturas y polémicas de corto plazo y apenas 18 de los 28 proyectos de ley presentados durante los cuatro años aprobados. Además, un énfasis en leyes económicas y muy poco interés en lo social y en reformas estructurales. Este es el balance político de los cuatro años de Lenin Moreno en la presidencia, que concluyen este 24 de mayo, cuando deberá entregar el poder a su sucesor, Guillermo Lasso. 

Bajo la sombra de Correa

El periodo de Moreno había iniciado bajo la sombra de Rafael Correa, quien fue al Palacio Legislativo el 24 de mayo de 2017 para entregarle la banda presidencial. Junto al flamante presidente estaba Jorge Glas, quien fue el binomio de Moreno. El correísmo había dejado listos varios documentos con los que, estimaban, debía seguir el gobierno de Moreno. Estos documentos fueron producidos por los tecnócratas del Gobierno desde la Senplades. 

Foto: Presidencia de la República

Pero no pasaría un mes que Moreno tomaría distancia de Correa, y empezaría un giro radical que lo llevaría a desmarcarse totalmente del correísmo más ortodoxo. En su lugar, Moreno reciclaría a personas que, como él, se iniciaron en política de la mano de Rafael Correa, pero que también marcaron sus distancias con el régimen. 

La primera señal del deterioro de la relación de Moreno con el correísmo fue la ruptura no solo con Correa, sino con Jorge Glas. El escándalo de los sobornos de la constructora Odebrecht provocó su procesamiento penal y para enero del 2018, Glas perdió su cargo. Posteriormente sería condenado a seis años de cárcel por asociación ilícita y, luego, en el 2020,  a ocho años por cohecho pasivo agravado. 

Gabinete heredado

Moreno también heredó varios cuadros del correísmo en su Gabinete, como Miguel Carvajal en Defensa, Fander Falconí en Educación, María Fernanda Espinoza en Relaciones Exteriores, Verónica Espinosa en Salud, Rosana Alvarado en la secretaría de Derechos Humanos, Augusto Barrera en Educación Superior, Johanna Pesantez en la Secretaría Jurídica, César Navas en Interior o Álex Mora en la de Comunicación.

Pero la mayoría de los integrantes del Gabinete identificados con Correa duró menos de un año y se apartaron poco tiempo después de la caída de Jorge Glas. A partir de ahí, Moreno los reemplazó por otras personas de su entorno, como Juan Sebastián Roldán y su padre, Cristóbal, quienes fueron nombrados secretario del Gabinete y embajador en España, respectivamente, o María Paula Romo y su esposo Iván Granda, quienes ocuparon las carteras de Gobierno e Inclusión Social, en ese orden.  Moreno apostó por diplomáticos de carrera para la Cancillería, como José Valencia y Luis Gallegos, y por un ex militar como el general (r) Oswaldo Jarrín en Defensa. También ocupó el ministerio de Gobierno el ex general de Policía (r) Patricio Pazmiño. 

Pero además de los cambios en el equipo, Moreno impulsó una consulta popular para febrero del 2018. Al mismo tiempo que la mayoría de correístas abandonaban el Gabinete, Moreno aprovechó su popularidad (que en es momento era alta cerca al 70%, pero que se desplomaría a niveles históricos al final de su gestión llegando apenas al 7%) para promover una consulta popular y referendo, que tuvo lugar el 4 de febrero de 2018.

La pregunta de mayor trascendencia política, que fue aprobada en la consulta, decía: "¿Está usted de acuerdo con enmendar la Constitución de la República del Ecuador para reestructurar al Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, así como dar por terminado el período constitucional de sus actuales miembros, y que el Consejo que asuma transitoriamente sus funciones tenga la potestad de evaluar el desempeño de las autoridades cuya designación le corresponde pudiendo, de ser el caso, anticipar la terminación de sus periodos de acuerdo al Anexo 3?". Esta pregunta abriría la puerta a la siguiente etapa del proceso de descorreización: la instalación de un Consejo de Participación Transitorio que realizaría nuevas designaciones de las autoridades de control en el país. 

Desmontando el correísmo

La siguiente etapa del manejo político de Moreno tiene relación con la descorreización. Presidido por Julio César Trujillo, un ex político y catedrático universitario, el Consejo inició la evaluación y remoción de varias de los organismos de control que habían sido nombrados durante el correato. La llamada "fase de transición" se extendió entre el 4 de febrero de 2018 y el 13 de mayo de 2019, es decir, durante el segundo y el tercer año del mandato de Moreno. 

Cumpliendo con el mandato de la consulta, el Consejo, durante poco más de un año, intervino en el Consejo Nacional Electoral, la Fiscalía General del Estado, el Consejo de la Judicatura, la Corte Constitucional, la Defensoría del Pueblo, Tribunal Contencioso Electoral (TCE), la Superintendencia de Bancos, la Superintendencia de Compañías y la Superintendencia de Ordenamiento Territorial. Usando sus atribuciones, el Consejo presidido por Trujillo cesó a tres jueces del TCE, así como al superintendente de Compañías, Christian Cruz; al superintendente de Ordenamiento Territorial, Fernando Cordero; al defensor del Pueblo, Ramiro Rivadeneira; al superintendente de Economía Popular y Solidaria, Patricio Rivera, y al superintendente de Comunicación  Carlos Ochoa, así como a los nueve jueces de la Corte Constitucional.

En su lugar, el Consejo Transitorio designó a nueve integrantes de la nueva Corte Constitucional: Hernán Salgado, Teresa Nuques, Agustín Grijalva, Ramiro Ávila, Alí Lozada, Daniela Salazar, Enrique Herrería, Carmen Corral y Karla Andrade, nombró fiscal general del Estado a Diana Salazar y defensor del Pueblo a Freddy Carrión. Se nombró a tres nuevos magistrados del Tribunal Contencioso Electoral, a Íñigo Salvador, como como procurador general del Estado, se integró el nuevo Consejo de la Judicatura y se ratifíco como contralor al recientemente procesado Pablo Celi hasta el 2022.

Julio César Trujillo, quien murió ejerciendo su cargo como consecuencia de un derrame cerebral relacionado con su avanzada edad, obtuvo de la Corte Constitucional un dictamen el 8 de mayo de 2019 que blindó todo lo actuado de una posible revisión por parte de un nuevo Consejo de Participación: “El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social electo no puede ejercer las competencias extraordinarias que el pueblo ecuatoriano otorgó al Consejo transitorio a través de consulta popular. Tampoco puede revisar las decisiones tomadas en ejercicio de atribuciones extraordinarias, que este Consejo electo no posee", dijo la Corte. 

Apenas 11 días después, el 19 de mayo de 2019 Julio César Trujillo falleció a los 88 años, lo que significó el fin del proceso, en donde si bien el Gobierno no tuvo un papel directo, Moreno creó el clima legal propicio para lograrlo. 

Una escasa gestión legislativa, marcadas por las coyunturas

Si gobernar es legislar, el itinerario de las leyes de Moreno da buena cuenta de las proridades de esta administración y de cuáles fueron sus preocupaciones centrales. En cuatro años, el Gobierno de Moreno envió apenas 28 proyectos de ley a la Asamblea Nacional, en donde la ruptura con Correa produjo un cisma en el propio bloque de Alianza País, que, aunque se quedó con el nombre, dejó de ser el bastión correísta. Por el contrario, el movimiento verde flex pasó a control de Lenin Moreno y partidarios suyos, lo que significó que en la Asamblea se formaran dos bloques: el de la Revolución Ciudadana, representación de la ortodoxia correísta, y el de la Alianza País morenista, conformado sobre todo por figuras afines a Moreno. Para mayo del 2019, durante la elección de César Litardo como presidente del Legislativo, se hizo evidente el acuerdo entre CREO, un bloque de independientes y la bancada morenista que contribuiría a la aprobación de varias leyes propuestas por Moreno. 

De los 28 proyectos presentados por Moreno, se han aprobado 18, mientras se han remitido a comisión, para primer debate por lo menos cinco. La calificación del CAL fue negada a dos proyectos, hay uno solo tramitado en primer debate, uno recibió una objeción parcialmente y otro ha sido archivado en segundo debate. En general, los envíos de proyectos de Moreno respondieron sobre todo a coyunturas específicas y fueron parte de estrategias político-comunicaciones para enfrentar polémicas de corto aliento.

Algunos de ellos tuvieron relación con los resultados de la consulta popular de 2018  y se centraron en la implementación de las decisiones populares. Otros se enfocaron en la pandemia y en la creación de un marco legal para combatirla, así como fueron reacciones a polémicas, como la denuncia del abuso de los datos personales por parte de la banca y el sector comercial. Las leyes de urgencia económica también fueron privilegiadas por el gobierno de Moreno, sobre todo para viabilizar sus ajustes y, en la reciente campaña electoral, para crear una corriente de opinión sobre las propuestas del ex candidato correísta con relación al Banco Central y la dolarización.

Algunos aspectos de reformas estructurales sobre todo relacionados con el ámbito militar y de seguridad y la supresión de los puntos más polémicos de la Ley de Comunicación completaron las preocupaciones legislativas de Moreno, junto con algunas reformas para combatir la corrupción en el sector público. 

La economía, la principal preocupación de la política de Moreno 

La mayoría de las leyes que Moreno envió a la Asamblea durante su administración fueron de materia  Financiera, Tributaria y Presupuestaria (10), Pública, Administrativa e Institucional (7), Penal (4), Relaciones Exteriores, Defensa y Seguridad Integral (2), Productiva, Comercial y de Servicios (2), Civil (2) y Laboral y  de Seguridad Social (1).

El 24 de agosto del 2017, a pocos meses de su posesión, Moreno envió a la Cámara su primer proyecto de Ley, que fue el Proyecto de Ley Orgánica para la Erradicación de la Violencia de Género Contra las Mujeres, aprobado con 81 votos. Durante 2017, el Gobierno envió el Proyecto de Ley Reformatoria a la Ley de Seguridad Social, y el proyecto de Ley Orgánica para impulsar la Reactivación Económica del Ecuador, que fue el primero enviado como urgente en materia económica. Todos fueron aprobados.

En el 2018, el Gobierno envió siete proyecto, el primero para derogar la llamada Ley de Plusvalía, una impopular norma aprobada durante el correísmo que fue parte de la consulta de febrero del 2018 en donde se decidió su eliminación. El proyecto, enviado como urgente, fue aprobado. También se envió durante ese año un proyecto para aplicar la pregunta tres de la consulta, en lo referente al Consejo Transitorio, que fue aprobado, así como una reforma a la Ley de Comunicación que eliminó los puntos más polémicos de esa norma y viabilizó el desmantelamiento de la Supercom. Al cumplir su primer año, el 24 de mayo del 2018, el Gobierno envió otro proyecto urgente: la  Ley Orgánica para el Fomento Productivo, Atracción de Inversiones, Generación de Empleo, y Estabilidad y Equilibrio Fiscal, que también fue aprobada. En el 2018 llegaron también desde Carondelet al Palacio Legislativo un proyecto de Ley reformatoria al Código Orgánico Integral Penal para la extinción de dominio (que fue objetado parcialmente luego de su trámite), y el proyecto de Ley Orgánica Anticorrupción y Protección al Denunciante que fue aprobado. Finalmente, en el 2018 se envió el Proyecto de Ley del Código Orgánico de Seguridad del Estado que hasta el momento no llega ni al primer debate.

En el 2019, gracias a la alianza con CREO y varios grupos de independientes, el Gobierno logró la aprobación del proyecto de Ley Orgánica Reformatoria al Artículo 5 de la Ley Orgánica de Comunicación y del Ley Derogatoria al Impuesto Ambiental a la Contaminación Vehicular (Impuesto Verde), así como del proyecto de Ley Orgánica de Simplicidad y Progresividad Tributaria. No tuvo la misma suerte el Proyecto de Ley Orgánica Reformatoria al Código Orgánico Integral Penal, que aun no llega a primer debate, aunque se logró la aprobación del proyecto de Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de Movilidad Humana, del Proyecto de Ley Orgánica de Pesca y Acuicultura y del Proyecto de Ley Orgánica Reformatoria al Código Orgánico de la Función Judicial.

Otras normas  propuestas en el 2019 avanzaron poco o nada y es poco probable que sean aprobados durante lo que resta del periodo de Moreno: se trata del Proyecto de Ley Orgánica de Protección de Datos Personales, que llegó al primer debate, del Proyecto de Ley Orgánica de Personal y Disciplina de Fuerzas Armadas que se encuentra en una comisión, mientras el deterioro del apoyo legislativo al Gobierno se evidenció con el archivo, en segundo debate, del Proyecto de Ley Orgánica para la Transparencia Fiscal, en donde el Gobierno no consiguió los apoyos suficientes. 

En el 2020 y el 2021 disminuyó el ritmo de la presentación de proyectos por parte del Ejecutivo. Durante el 2020, y en plena pandemia, Moreno envió y logró la aprobación de varias propuestas de ley, como el Proyecto de Ley Orgánica Reformatoria al Código Orgánico Integral Penal en Materia Anticorrupción, el Proyecto de Ley Orgánica para el Ordenamiento de las Finanzas Públicas, Proyecto de Ley Orgánica de Apoyo Humanitario para Combatir la Crisis Sanitaria Derivada del COVID19, el Proyecto de Ley Orgánica para Sancionar la Corrupción en Procesos de Contratación Pública en Emergencia (al calor de las denuncias sobre las contrataciones irregulares en la pandemia), mientras que llegó apenas a la comisión para su análisis el Proyecto de Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de Empresas Públicas. En el 2021, el Gobierno de Moreno, en plena campaña electoral y lo que pareció una estrategia contra el candidato correísta Andrés Arauz, insistió en tres ocasiones en un proyecto titulado Ley Orgánica Reformatoria al Código Orgánico Monetario y Financiero para la Defensa de la Dolarización, cuya calificación fue negada por el Consejo Administrativo de la Legislatura dos veces y a la tercera ha sido enviado a trámite en la comisión. 

En lo que se refiere a la fiscalización, esta Legislatura realizó 33 procesos de juicio político, 20 contra el Ejecutivo y los 13 restantes contra otras funciones del Estado.

"No hubo quien ejerza con responsabilidad la articulación con el Legislativo": Marcelo Espinel

Para el director de Proyectos de la Fundación Ciudadanía y Desarrollo y su proyecto Observatorio Legislativo, es evidente que Moreno presentó menos proyectos que Rafael Correa, pero a pesar de lo que podría pensarse, hubo más debates y consensos durante el actual gobierno en su relación con el Legislativo. Esto en contraste con el gobierno de Correa, en donde los proyectos enviados por el Palacio tenían que ser aprobados prácticamente como llegaban. Para Espinel, en estos cuatro años fue práctica común que los proyectos enviados por el Ejecutivo, al ser calificados por el Consejo Administrativo de la Legislatura, fueron fusionados con otros proyectos presentados por legisladores de la misma temática. 

"Eso dio la posibilidad de que los proyectos fueran mejorados y retroalimentados", precisa Espinel, mientras que sostiene que en la actual administración se mandó un número significativo de proyectos urgentes en materia económica. La gestión del Legislativo en este periodo fue de mayor autonomía con relación al Ejecutivo, lo que se evidencia en el número de proyectos negados, archivados o en trámite. 

Espinel explica que en la fiscalización al Ejecutivo se evidencian negociaciones en especial para demorar o desechar juicios políticos, como el planteado contra el ex ministro Richard Martínez, que pasó dos años sin ser tratado, al igual que en los procesos contra María Paula Romo. "La negociación que el Ejecutivo parece tener con los legisladores es tener en stand by los juicios políticos y habría que preguntarse a cambio de qué fue" dice Espinel. 

Para el experto, hay distintos momentos en la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo. "En un primer momento había una mayoría muy apretada por parte del oficialismo, que se resquebraja cuando se aleja Moreno del correísmo. Eso les llevó luego a mayorías móviles con CREO, el PSC, el BADI, y poco a poco el gobierno perdió capacidad de negociación con la Asamblea. Los casos del reparto de hospitales y la entrega de carnets de discapacidad pudieron haber sido utilizados como mecanismos de negociación con la Asamblea Nacional", dice Espinel.

El experto sostiene que durante los cuatro años de Moreno "no hubo un funcionario ni una institución que haya ejercido con responsabilidad la articulación que debe existir entre el Ejecutivo y el Legislativo. El Ministerio de Gobierno no lo hizo de manera eficiente ni en el marco de la transparencia necesaria en un estado democrático", finaliza.